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四川省人民政府


四川省行政规范性文件制定和备案规定



　　颁布单位：四川省人民政府

　　颁布时间：20050123

　　实施时间：20050301

　　文号：四川省人民政府令第188号

　　(2004年12月20日四川省人民政府第52次常务会议通过，自2005年3月1日起施行)

　　第一条　为了规范四川省行政规范性文件的制定和备案，保证行政规范性文件的合法性，提高行政规范性文件质量，促进依法行政，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律、法规的规定，制定本规定。

　　第二条　我省行政机关制定行政规范性文件应当遵守本规定。

　　依据法律、法规、规章授权进行行政管理的组织制定行政规范性文件依照本规定执行。

　　本规定所称行政规范性文件(以下简称规范性文件)是指我省有制定权的行政机关或组织在依据法定权限，按照规定程序制定的，除规章外的，涉及公民、法人或者其他组织权利和义务，公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的行政文件。

　　行政机关内部的工作制度、管理制度等，不适用本规定。

　　第三条　我省下列行政机关可以制定本规定所称的规范性文件：

　　(一)各级人民政府；

　　(二)省、市(州)人民政府组成部门、办事机构和直属机构以及法律、法规或者规章授权制定规范性文件的其他政府工作机构(以下简称工作部门)；

　　(三)县(市、区)人民政府工作部门根据工作需要确需制定规范性文件的，应将拟制定的规范性文件的名称、依据、主要内容和制定该规范性文件的必要性向本级人民政府报告；经本级人民政府同意，可以制定规范性文件，并按规定备案。

　　各级人民政府设立的临时性机构、议事协调机构，行政机关的内设机构不得制定规范性文件。

　　第四条　行政机关制定规范性文件，应当遵循下列原则：

　　(一)国家法制统一原则；

　　(二)依照法定职权和程序制定原则；

　　(三)职权与责任相一致原则；

　　(四)维护公民、法人和其他组织合法权益原则；

　　(五)精简、统一、效能和公开原则。

　　第五条　规范性文件一般用条文形式表述，也可以用段落形式表述。规范性文件应当使用“规定”、“决定”、“办法”、“细则”、“公告”、“通告”等名称。

　　第六条　规范性文件的内容应当明确、具体，具有可操作性；不得与法律、法规、规章和国家的方针、政策相抵触。

　　规范性文件应当科学的规范行政行为，符合转变政府职能的要求。

　　第七条　除有法定依据或者国家另有规定的外，行政机关不得在规范性文件中设定下列内容：

　　(一)行政处罚事项；

　　(二)行政强制措施；

　　(三)行政许可事项；

　　(四)行政事业性收费事项；

　　(五)其他应当由法律、法规、规章或者由特定行政机关规定的事项。

　　第八条　各级人民政府组织起草规范性文件时，可以确定由其一个或者几个工作部门具体负责起草，也可以确定由其法制部门起草或者组织起草。

　　规范性文件的内容涉及两个或者两个以上工作部门职权的，应当由两个或者两个以上工作部门联合起草；联合起草的，可以由一个工作部门为主，会同其他工作部门完成。

　　工作部门制定规范性文件，其组织起草工作，参照本条第一款、第二款的规定执行。

　　第九条　起草规范性文件，应当对制定规范性文件的必要性和可行性进行研究，并对规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行调研论证。

　　第十条　起草规范性文件，应当征求相关机关、组织和管理相对人或者专家的意见。重大或者关系人民群众切身利益的规范性文件草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布规范性文件草案等方式向社会广泛听取意见。

　　制定的规范性文件涉及到新技术、新材料、新工艺、新方法的运用，或者对城市生态和环境保护有重大影响的，起草单位应当事先征询有关机构、专家的意见。

　　第十一条　公民、法人或者其他组织对规范性文件草案内容提出重要意见的，起草部门应当予以研究处理。

　　规范性文件草案内容存在重大分歧意见的，起草部门应当进行协调。对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中予以说明。

　　第十二条　报送政府审查制定的规范性文件，报送草案时应当由起草单位负责人签署；两个以上单位联合起草的，应当由联合起草单位的主要负责人共同签署，主办单位负责报送，并提供下列材料：

　　(一)报请审查的请示或者函；

　　(二)起草说明(包括制定规范性文件的目的、依据、主要内容和重大分歧意见的协调情况等)；

　　(三)起草规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家的方针、政策以及征求意见的有关材料；

　　(四)规范性文件草案。

　　工作部门制定规范性文件，起草机构需要提供有关材料的，参照前款规定执行。

　　第十三条　规范性文件制定机关的法制部门(机构)负责对规范性文件草案提出审查意见。

　　审查意见应当包括下列内容：

　　(一)制定的必要性和可行性；

　　(二)是否超越制定机关法定的职权范围；

　　(三)是否符合本规定第四条、第六条、第七条的规定；

　　(四)是否与相关的规范性文件相协调、衔接；

　　(五)是否征求相关机关、组织和管理相对人的意见和意见采纳处理情况；

　　(六)对重大分歧意见的协调处理情况；

　　(七)其他需要审核的内容。

　　有规章制定权的地方人民政府制定规范性文件，由本级人民政府办公厅负责对规范性文件草案的必要性、可行性、适当性等进行审查；本级人民政府法制部门协助本级人民政府办公厅对规范性文件草案的合法性进行审查。

　　第十四条　法制部门(机构)可以对报请审查的规范性文件草案进行修改，在修改过程中应当征求有关方面的意见。对存在的分歧意见应当进行协调，对重大分歧的协调情况应当向规范性文件制定机关报告。

　　第十五条　规范性文件草案经法制部门(机构)审查，符合本规定第十二条、第十三条规定的，由法制部门(机构)报请规范性文件制定机关审议决定。

　　规范性文件草案不符合本规定第十二条、第十三条规定的，制定机关或者其法制部门(机构)可以将其退回起草部门(机构)，或者要求起草部门(机构)修改、补充材料后再提交审查。

　　第十六条　各级人民政府制定规范性文件应当经政府行政首长或者其委托人主持的政府常务会议审议决定。

　　工作部门制定规范性文件应当经部门行政首长或者其委托主持的部门办公会议审议决定。

　　符合第二十条规定的，制定规范性文件可以由制定机关的行政首长审查决定。

　　第十七条　规范性文件经审议决定后，必须由制定机关的行政首长签发并向社会公布。

　　规范性文件未向社会公布，不能作为具体行政行为的依据。

　　第十八条　制定机关应当在政府公报、普遍发行的报刊、政府网站上公布规范性文件。规范性文件公布的方式应当方便公民、法人和其他组织获取与查阅。

　　各级人民政府及其法制机构应当为公民、法人和其他组织查阅规范性文件提供渠道和便利。

　　第十九条　规范性文件应当自公布之日起30日以后施行，但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家的方针、政策执行的除外。

　　第二十条　因发生重大灾害事件、保障公共安全和重大公共利益、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况，需要立即制定规范性文件的，经制定机关行政首长批准，可以简化制定程序。

　　第二十一条　除法律、法规另有规定外，规范性文件应当在发布后30日内，按下列规定报送备案：

　　(一)各级人民政府制定的规范性文件，应当报上一级人民政府备案；

　　(二)县级以上各级政府所属工作部门制定的规范性文件应当报本级人民政府和上一级主管部门备案；两个或者两个以上部门联合发布的规范性文件由主办部门报送备案。

　　第二十二条　各级政府法制部门具体负责下级人民政府和本级人民政府各工作部门规范性文件的备案审查和管理工作。

　　第二十三条　规范性文件备案，应当提交备案报告1份、正式文本和起草说明各一式5份，并附相关法律、法规、规章、政策依据。

　　第二十四条　规范性文件存在下列问题的，由备案审查机关按下列规定作出处理：

　　(一)违反第四条、第六条、第七条规定的，由备案审查机关发出《规范性文件备案审查意见书》。制定机关收到意见书后应当在15日内自行修改或者废止。拒不执行的，由备案审查机关报本级人民政府同意后予以撤销。

　　(二)下级人民政府制定的规范性文件同上一级人民政府所属工作部门制定的规范性文件就同一事项的规定不一致的，由上一级人民政府法制部门进行协调；经协调不能达成一致意见的，由上一级人民政府法制部门提出处理意见报本级人民政府决定。

　　(三)同一级政府所属工作部门制定的规范性文件之间就同一事项的规定不一致的，由本级人民政府法制部门进行协调；经协调不能达成一致意见的，由本级人民政府法制部门提出处理意见报本级人民政府决定。

　　第二十五条　对不按规定报送规范性文件备案的，由备案审查机关责令其限期改正并予通报批评；视情节和所造成后果，由有关部门追究其行政责任。

　　第二十六条　规范性文件制定机关应当于每年1月底前将上一年度制定的规范性文件目录一式2份报备案审查机关备查。

　　各市(州)政府法制机构应当于每年1月底前将上一年度规范性文件备案审查情况报省政府法制部门。

　　第二十七条　规范性文件制定机关应当定期对规范性文件进行清理，并应当根据社会、经济的发展，以及法律、法规、规章和国家的方针、政策的调整，对已公布的规范性文件及时进行修订或者废止。

　　第二十八条 规范性文件的制定机关可以根据本规定制定实施细则。

　　第二十九条 本规定自2005年3月1日起施行。



　　诉讼时效是一项重要的法律制度，当事人在此期间向人民法院提起请求，其权益才会得到人民法院的司法保护。超过这一期间而提起请求的，人民法院则不予司法保护。民法通则第一百三十五条、第一百三十六条也分别规定了两年、一年的诉讼时效期间。从何时起算诉讼时效期间非常重要，这关系到当事人及时、有效行使请求司法保护的权利。

　　民法通则第一百三十七条规定：诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。这个规定是明确的，当事人行使请求司法保护的起算时间为，知道或者应当知道权利被侵害时。但是，在某些情况下，损害后果明确，而侵权人不明确、因果关系不明确，应该如何适用相关规定，应该从何时起算诉讼时效期间？

　　一个当事人先后到甲、乙、丙三家医院就诊，在诊治期间，该当事人的眼睛出现问题，后发展为失明。该当事人后来到其他医院继续救治，都未恢复。多年后，他才向人民法院提起诉讼请求，将甲、乙、丙三家医院都告上法庭，要求承担相应的民事责任。由于是哪家医院、因什么原因引起的失明后果发生等情况不清楚，在诉讼过程中，当事人要求进行司法鉴定。人民法院委托司法鉴定所进行了鉴定，确定了甲、乙两家医院在治疗过程中不当使用药物，致使失明后果发生。诉讼中，甲、乙两家医院提出，当事人多年来都未提出诉讼请求，已经超过了法律规定的诉讼时效期间，其请求不应得到法律保护。如何看待这一诉讼时效期间，出现了两种不同意见。

　　一种意见是，当事人多年来未就该损害提起民事诉讼，已经超过了民法通则规定的诉讼时效期间，其诉讼请求不应给予保护，应驳回其诉讼请求。

　　一种意见是，由于该侵害可能涉及到几家医院，并且致害原因一直不明确，如果要求当事人在失明后果发生后两年内就提起诉讼请求，应由谁来赔偿都不好确定，又如何提出起诉？针对谁来提起诉讼？认为，当事人提起诉讼请求未过诉讼时效期间。

　　笔者倾向于第二种意见。

　　最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》168条：人身损害赔偿的诉讼时效期间，伤害明显的，从受伤害之日起算；伤害当时未曾发现，后经检查确诊并能证明是由侵害引起的，从伤势确诊之日起算。这条司法解释就此提出了两种情况下不同诉讼时效期间的起算。一种是，伤害明显的，诉讼时效期间从受伤害之日起算。二种是，伤害不明显的，后确诊伤害情况和侵害引起，诉讼时效期间从伤势确诊之日起算。

　　从上面所举例子来看。一是，当事人失明后果十分明显，但是，侵害事实、由谁侵害并不是十分明显。二是，明确谁是致害人、因何种原因而受害的事实却是后来才明确的。本案例要适用该条司法解释，似乎都存在障碍。不能简单适用。

　　从该侵权损害的构成要件来看，其损害后果是明确的，在医院治疗期间就出现了失明的损害后果。在侵害行为上，由于医疗行为专业性很强，要确定相关治疗行为是否就是致使失明发生的直接原因，很多情况下，却不是简单凭当事人感受就可以作出的。在侵害人的确定上，也不是当时就可以确定的，因为时涉及到三个医院的治疗行为，究竟哪一个医院就是致害医院，还是其中的两个医院是致害医院，还是三个医院都是致害医院，在当时都不能确定。于是，在对该侵权损害的构成要件分析基础上，就可以看出，该侵权损害的损害后果在当时是明确的，但是致害行为、致害人、因果关系，却不是明确的。要在只是明确了损害后果，而致害行为、因果关系、致害人都不明确的情况下，叫当事人如何提起和正常提起赔偿请求和诉讼请求？非常明显，当事人在此情况下，正常提起诉讼请求是不可能的。而看到的是，多年后，当事人才把三家医院统统都作为被告进行了起诉。

　　该案例的情形，实际是，损害后果在当时就明确了，而致害人和致害原因都是后来才明确的，即是在提起诉讼之后，由人民法院委托相关的司法鉴定所鉴定后才予以明确。是部分明确，而部分不明确。对于这种部分明确、部分不明确的情形，应该如何确定诉讼时效期间的起算点？

　　最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》168条第一款：人身损害赔偿的诉讼时效期间，伤害明显的，从受伤害之日起算。其情形，并不适用于本案例。因为，这里提到的伤害明显，是指伤害的构成构成要件上的明显，包括了损害后果、致害行为、致害人以及因果关系上的明显，而不能只是损害后果这一项上的明显、致害人上的不明显，因为构成要件各项上的不明显，就无法有效提起诉讼请求。

　　最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》168条第二款：伤害当时未曾发现，后经检查确诊并能证明是由侵害引起的，从伤势确诊之日起算。该款十分重要，对于该款应作深入分析，从该款内容可以推论出，诉讼时效期间的起算，应是以“伤害确定”和“证明是由侵害引起（侵害确定）”为标准，从伤势确诊之日起算。该案例中，损害后果当时是明显的，当时就发生了失明的损害后果，已经被发现。只是在当时，致害人、致害行为等不能确定。可以说是其中的一项即损害确定是明显的。而证明是由侵害引起，具体由哪家医院侵害引起，也即侵害确定却不是当时可以明确下来的。而在诉讼期间，经过人民法院委托评估，才确定了甲、乙两家医院侵害引起失明后果。

　　以此重新来看民法通则第一百三十七条规定：诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。其“被侵害”的知道或者应当知道，应为伤害确定以及侵害确定都被确定的情况下，才可以明确诉讼时效期间起算的具体时间。诉讼时效期间起算，不是单以损害确定为依据，而以损害确定和侵害确定都明确了为依据。该案中，虽然当时治疗过程中损害（受损方）后果就确定了，但是侵害（侵权方）相关事实并不确定，其诉讼时效期间起算，不能以治疗当时知道或者应当知道损害事实，作为依据。而只有等到损害事实，以及侵害事实在后来明确，都得到了确定的情况下，才能开始计算诉讼时效期间，也就是说，应以司法鉴定所鉴定确定甲、乙两家医院在此失明后果上有责，作为诉讼时效期间计算的依据。当然，本案中，司法鉴定所作出鉴定前，当事人就已经提出了诉讼请求。因此，该案中，当事人并不存在超过诉讼时效期间的问题，其诉讼权利应受到法律保护。

　　【作者介绍】北安市人民法院。