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浅述土地征用补偿费的分配
——兼议集体经济组织成员权

管志勇


根据我国《土地管理法》规定：土地征用补偿费包括土地补偿费、劳动力安置费及地上附着物和青苗补偿费三部分。对这三部分如何分配，实践中引起了不少的纠纷，为此《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二、二十三、二十四条作了特别规定。
第二十二条规定：“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。”
可见地上附着物和青苗补偿费一般应当支付给承包方，如承包方已将土地承包经营权流转给第三人的，则由其实际投入人或所有人所有。
第二十三条规定：　“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。”
由此规定可得安置补偿费是对被征地农户丧失土地承包经营权的补偿，只要该家庭承包方农户放弃统一安置的，该费用就应支付给该农户，而其他形式的承包方则不享有此项权利。
第二十四条规定：“村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”
根据该条规定土地补偿费分配对象是征地补偿安置方案确定时具有本集体经济组织成员资格的人。而什么样的人才具有本集体经济组织成员资格，享受多大程度的分配权，实践中各村各集体经济组织作法也各有不同，没有统一的规定，甚至有些同一村内的不同集体经济组织之间，或者同一集体经济组织在不同时期其分配的方式和依据也各不相同。难免出现分配不公，纠纷不断。可见如何确定集体经济组织成员资格是解决土地补偿费分配的前提。
一、有关集体经济组织成员资格的取得：
我省到目前为止还没有这方面的规定，因此不妨借鉴相关省份有关规定，根据《山东实施中华人民共和国农村土地承包法办法》第六条　符合下列条件之一的本村常住人员，为本集体经济组织成员：
　　（一）本村出生且户口未迁出的；
　　（二）与本村村民结婚且户口迁入本村的；
　　（三）本村村民依法办理领养手续且户口已迁入本村的子女；
（四）其他将户口依法迁入本村，并经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，接纳为本集体经济组织成员的。安徽省规定也差不多。
根据上述这些省份的规定可以看出：
1、认定集体经济组织成员的依据以户籍为一般原则，尤其是原始户籍在本村组则自然取得该村组集体成员资格，这是一种原始取得即当然取得。但是不是唯一的依据，还应结合成员与集体经济组织的经济生活联系以及是否与集体组织有特殊的约定等多种因素考虑。例如，农村中所谓的寄挂户、空挂户，根据其与集体组织的约定就不具有集体经济组织成员资格。
2、集体经济组织成员资格取得的方式可以分为原始取得和加入取得。取得时间：原始取得自出生时开始，有出生证的，以出生证上记录的时间为准，没有出生证的，以在派出所或村民委员会登记的时间为准。是加入取得应自户籍迁到该集体经济组织之日或者会议通过之日起开始取得成员资格。
二、有关集体经济组织成员资格丧失的相关问题：
　　1、如果某个家庭中有部分成员死亡或者户口迁入设区的市，转为非农业户口，那么，这些人的成员资格当然丧失，自然终止。但依《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条的规定：家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。所以，只要作为承包方的户还存在，尽管部分成员资格丧失了，但该户承包的土地还必须维持现状，不能作调整。
　　2、如果某一户的成员只有一个人，其突然或正常死亡或者户口迁入设区的市，转为非农业户口的；或者某一户的成员有几个，而这些人又突然全部死亡或者迁入设区的市，转为非农业户口的，在这两种情况下，成员资格均应丧失。承包主体也不复存在，该户承包的土地应归属集体。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第三款规定：承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地或者草地交回发包方。承包方不交的，发包方可以收回承包的耕地或者草地。
3、取得承包地后，当兵提干，当工人，当公务员，有固定工作，户口也迁出或者因经商办企业，人和户口已迁出，在这些情况下其成员资格应认为丧失，但只要这些成员所属家庭的其他成员还在该集体组织，那么这些成员先前承包的土地也不应交回或者被收回。因此若某个农户书面放弃了承包土地权利，那么直接补偿给该家庭的费用该家庭将无权获得，但补偿给集体的费用该家庭可以间接获得，集体的其他福利其也可以分享，只要该家庭的成员没有书面放弃集体组织成员身份，即没有丧失集体组织成员资格。
但对于学生升学，应征服兵役及婚嫁流动人员往往较难界定，实践中因这些人员而引起的纠纷较多。我认为对于学生升学和服兵役期间应认为他们仍具有集体组织成员资格；对于婚嫁流动人员应以户口迁入之日取得成员资格。
三、集体经济组织成员权内容
　　集体经济组织成员权应享有：经济权利和集体事务的管理权二大权利。
　 经济权利具体表现为：
　　1、土地承包经营权。土地承包经营权能够让集体组织成员获得土地，而该土地是集体组织成员作为集体土地所有人中的一分子所应获得的一项财产，是事关集体组织成员的生存以及社会的公平。《物权法》草案认为物权，确切的讲应是用益物权，但它又有特殊性，土地承包经营权不能继承，可以继承的是承包收益。
2、征地补偿款分配权。现在发生纠纷的大部分原因就是集体土地被征用后所拿到的补偿的费用往往不能落实到每一个农民，而集体所有的土地最终和最直接的利益享有者恰恰就是种田的农民。而现在土地征用后，其补偿费中的大部分都给了集体组织,这很不公平。
　　3、宅基地分配权。宅基地是一项重要的福利，包含很大的经济利益，很多地区在宅基地分配问题上采取了男女不平等的政策.表面上看侵犯的是男女平等权,实际上侵犯的还是集体组织成员权,因为成员权里蕴涵了不分男女、老幼，都平等地享有宅基地的分配权。
　　4、经济利益的平等分配权。做为集体组织成员其对所在的集体的财产经济利益享有最终的权利，各成员对集体财产所拥有的是一种共同共有的权利，因此在分配集体经济利益时，各成员当然具有平等的权利。
集体事务的管理权：
成员权的一个重要方面是行使管理权，而其主要途径就是通过成员大会或者成员代表大会。集体所有的管理机构的成员应该由具有选举权的集体成员选举产生。这项权利包括：集体组织成员，对于集体财产享有平等的决策权。集体经济组织成员基于章程，有权选举产生集体财产的管理机构和负责人，任何组织或者个人不得干预。集体经济组织成员有权通过民主管理的方式，参与集体财产的管理、决策和监督，比如在集体土地承包给本集体经济组织以外的单位或个人等重大决策时要经过本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
此外集体经济组织成员还享有一项重要的权利即政治权利。现在许多地方也赋予了外来农民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，即参与社会公共事务管理的权利，也就是说民主政治权利不再是集体经济组织成员的专利。如华西村，为了肯定和奖励为本地经济和社会发展作出重大贡献的外来人员，在适当的时候就分配一定名额给予外来人员，允许其参与选举，但不允许其与本村村民一样参与集体资产的分配。
因此如何确定集体经济组织成员及了解成员权的内容对于减少实践中土地征用补偿款等集体经济利益分配纠纷具有重要的意义。

浙江合众律师事务所
管志勇 律师
2006年9月25日




甘肃省人大常委会


肃北蒙古族自治县草原管理办法
甘肃省人大常委会


（1992年3月1日肃北蒙古族自治县第十二届人民代表大会第三次会议通过 1992年6月30日甘肃省第七届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准）


第一条 为了加强草原的管理、保护、利用和建设，调动牧民群众保护和建设草原的积极性，发展畜牧业生产，繁荣自治县经济，根据《中华人民共和国草原法》、《甘肃省实施草原法细则》和《肃北蒙古族自治县自治条例》的规定，结合自治县实际，特制定本办法。
第二条 本办法适用于自治县境内的草原、草山、草坡和人工草地。
第三条 本办法由县人民政府负责实施。加强草原的管理、保护、利用和建设，是各级人民政府的重要职责。保护草原是各级国家机关、企事业单位和每个公民应尽的义务。
第四条 县人民政府畜牧部门主管所辖行政区域内的草原管理工作，下设草原管理、监理机构，区、乡人民政府建立草原管理委员会，配备专职或兼职的草原监理员，具体负责草原管理工作。
第五条 自治县境内的草原属于国家所有，即全民所有，法律规定属于集体的除外。
第六条 全民所有制单位使用的草原，集体所有制单位长期固定使用的全民所有的草原、集体所有的草原（草山、草坡），由县人民政府登记造册，核发证件，确认所有权和使用权。
第七条 自治县境内的所有草原，可承包给经营单位或个人长期使用，从事畜牧业生产。草原的所有权、使用权、承包经营权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。承包的草原经村委会报乡人民政府批准后，允许在本村牧户之间转包，但禁止买卖或变相买卖，或以其他方式非法转让
。
第八条 实行草原有偿使用。凡使用草原的单位和个人都要按承包的草原面积，依照有关规定每年缴纳草原有偿使用费。
第九条 草原权属发生争议时，争议双方应本着有利于民族团结，有利于发展生产和互谅互让的精神，通过协商合理解决。达不成协议的：
（一）承包户之间的争议，由村委会调解。
（二）村与村之间的争议，由乡人民政府调处。
（三）乡与乡之间或乡与县属单位之间的争议由县人民政府调解或裁处。
第十条 草原权属争议经过调解或裁决，当事人不服的，可以在收到处理决定书之后一个月内向县人民政府申请复议；对复议裁决不服的再向人民法院起诉；当事人也可以直接向人民法院起诉。超过十五天既不起诉，也不履行的，由作出处理决定的行政机关申请人民法院强制执行。
第十一条 自治县与毗邻省、地、县之间的草原权属争议由县人民政府出面协商并呈报上级人民政府调解、裁决。
第十二条 在调解、裁决草原权属纠纷时，对于因界限不清发生的争议，应按下列原则进行处理：
（一）户与户之间的界限以草畜双承包时划定的界限为准。
（二）区、乡、村之间的界限以行政区划划定的界限为准。
（三）场、厂（矿）与集体经济组织之间的界限，以正式批准建场、厂（矿）时划定的界限为准。
（四）凡是经县人民政府重新规划或作过裁决的，以重新裁决的正式文件为准。
第十三条 拥有草原使用权的单位、个人对所经营的草原，要制定利用和建设的具体规划。有计划有步骤地进行改良和建设，积极围栏种草，建设人工草场，维护草原的生态平衡；合理配置畜种，控制载畜头数，提高牲畜质量，增加出栏头数，加快周转，严防草原退化。
第十四条 草原管理部门对于因超载过牧而出现沙化、退化的草原，可责成使用单位或个人采取封滩育草、建设草库伦等措施，限期恢复植被。
第十五条 草原建设的成果，遵循谁建设谁受益的原则，任何单位和个人不得侵犯。草原使用权转让时，接受单位或个人对已有的建设成果要给予合理的补偿。
第十六条 国家建设需要征用草原和乡村兴办各种企业事业占用草原时，在征求有关乡村意见后，报县人民政府批准，具体办法按照《国家建设征用土地条例》规定办理。
第十七条 遇到大的自然灾害需要在村与村、乡与乡之间调剂使用草原时，要本着团结互助、自愿互利的原则，由有关各方协商签订合同，明确规定范围和期限。村与村之间调剂草原报乡人民政府批准，乡与乡之间调剂草原报县级人民政府批准。
第十八条 单位和个人在草原上进行工程建设、采石、挖沙、采集药材等必须在指定的时间和区域内进行，并按有关规定向乡人民政府缴纳草原补偿费。
第十九条 区、乡人民政府和畜牧部门，要做好草原病虫害预测预报工作，发生病虫鼠害时要组织群众，采取措施及时防治。
第二十条 机动车辆在草原上行驶要注意保护草原，有固定路线的，不得离开固定路线行驶；没有固定路线的，应按指定路线行驶。
第二十一条 加强草原防火，贯彻“预防为主，防消结合”的方针，各区、乡、村都要建立防火责任制，制定防火制度和公约，预防火灾发生。
（一）草原防火期：每年十月至第二年五月。
（二）不准随意放火烧荒，如因疫病污染、草场改良、消灭病虫害等必须烧荒的，要报上一级草原管理机关批准，采取严密的防范措施。
（三）草原发生火灾后，区、乡、村要组织力量，及时扑灭并查明发生火灾原因和损失情况，上报有关部门处理。
第二十二条 草原上的围栏、药浴池、棚圈、人畜饮水设施、水利工程等基本建设设施，必须严加保护，任何单位和个人不得任意破坏和拆除。毁坏者除按价格赔偿损失外，处以原投资三倍的罚款。触犯刑律的，要追究刑事责任。
第二十三条 严防污染草原。对排放污水、废渣、废气已造成污染的，排污单位和个人必须按国家有关环境保护法律、法规，积极防治，并对受害单位或个人赔偿损失。
第二十四条 鼓励牧民对承包的草原积极进行投资建设，实行草随畜走，允许有偿转让，继续承包。对积极进行草原投入的牧户提倡“民建公助”的办法，国家在资金、物资和技术上优先照顾和安排。
对积极承包和建设边远草场、未开发利用草场的牧户，各级政府要制定优惠政策，给予大力扶持。
第二十五条 县、乡、村提取一定比例的草原有偿使用费、草原补偿费和各种罚款，建立育草基金。育草基金实行分级管理，单独立帐，专款专用。
第二十六条 加强草原科技队伍建设，组织科技人员开展草原科学研究，推广先进科学技术，培训科技人员，逐步提高科学技术水平。
第二十七条 任何单位和个人未经县人民政府批准不得任意开垦草原，严禁破坏植被。
第二十八条 自治县境内的草原，任何单位和个人未经县人民政府批准不得向外借用，已经借用的必须限期归还。
第二十九条 草原监理机构的职责是：
（一）宣传、贯彻草原法律、法规，检查、监督草原使用单位和个人在草原管理、保护、利用和建设中的执行情况；
（二）受县人民政府委托核发草原使用权的证件；
（三）会同有关部门办理在草原上采石、掏金、挖药材、开矿等审批事宜；
（四）承办奖惩事宜，协助司法部门处理有关破坏草原的案件；
（五）会同有关部门对草原防火工作进行监督检查；
（六）办理草原管理部门和上级监理单位交办的有关事项；
（七）收取各种罚款，统一缴县财政。
第三十条 对认真执行本办法，具备下列条件之一的单位和个人，由县乡人民政府给予精神鼓励或物质奖励。
（一）热爱草原事业，模范执行草原法律、法规和本办法，并对违法的行为进行斗争，事迹突出的；
（二）在草原的管理、利用、保护和建设以及在草原防火工作中事迹突出的；
（三）在草原科研、资源勘测、规划和新技术推广应用工作中成绩显著的；
（四）在草原开发性建设、示范和保护、管理等方面提出合理化建议，采纳后经济效益显著的；
（五）在草原管理、监理工作岗位上有显著成绩的。
精神鼓励包括表彰、记功、颁发荣誉证书；物质奖励包括奖品、资金和晋级。
第三十一条 草原所有权、使用权受到侵犯时，被侵犯者可以请求上一级草原管理机构责令侵犯者停止侵犯行为，并赔偿损失。
第三十二条 对违反本办法，有下列情形之一的单位和个人进行处罚。
（一）买卖、变相买卖、非法转让和出租草原的，可停止草原使用权，没收非法所得财物，对当事单位每亩罚款1000元，对个人罚款300元。
（二）对擅自开垦草原的单位和个人每开垦一亩罚款200元，并限期恢复植被。私自砍伐灌木，视其情节，每次罚款30至300元。
（三）除特殊情况外，非直接为草原建设和牧业生产服务的机动车辆离开固定路线行驶，不听劝告者每次处以100至150元罚款。
（四）违反防火规定，引起草原火灾的，要赔偿经济损失，触及刑律的，追究刑事责任。
（五）凡在草原上排放有害物质造成污染，且不积极治理的，根据危害程度确定罚款数额。
（六）不按期交纳费用和赔偿损失的，每次处以应交费用的一至三倍罚款。
（七）对阻碍草原管理和监理人员依法执行公务，无理取闹的，按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处罚。
（八）草原管理、监理部门的工作人员，违反《草原法》、《甘肃省实施草原法细则》和本办法或者玩忽职守，造成严重后果的，由同级人民政府从重处罚，情节严重，触犯刑律的追究刑事责任。
第三十三条 对行政处罚决定不服的，可按照《甘肃省实施草原法细则》第三十一条规定办理。
第三十四条 本办法执行中的问题由县畜牧部门负责解释。
第三十五条 本办法自颁布之日起实施。



1992年6月30日