从立法上保护轻微刑事犯罪嫌疑人和被告人的合法权益
滑力加
本文所指轻微刑事案件，是指犯罪嫌疑人或被告人有可能被判处六个月以下有期徒刑、拘役、管制，并处或者单处罚金的轻微案件。
笔者最近在调查中发现，有些公安机关对轻微刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人的合法权益保护不力。其表现为：有相当一部分公安人员在办案中，不管是疑难复杂的刑事案件，还是简单轻微的刑事案件，往往是不到法定期限界满不出手。一个事实清楚，证据确凿的轻微刑事案件，少则一个半月，多则三个月，甚至更长，才向检察机关移送审查起诉。
由于公安机关办案用时过长，再加上检察机关审查起诉用时，到法院判决时，造成被告人判决生效时实际所服刑期已超过判决应羁押刑期。这就使被告人的合法权益遭受侵犯，有时甚至是严重侵犯。如赵某某、冯某某盗窃一案，就是典型的例子。赵、冯二人共同作案二起，盗窃自行车5辆。价值991元。二犯罪嫌疑人于2002年8月19日被某公安机关刑事拘留，同年9月23日逮捕。11月21日移送某区检察院。公安用时3个月另2天。
某区检察院根据案件管辖，于同年12月3日送市检察院，用时13天。市检察院于12月19日将案件交有管辖权的某检察院办理。检察机关转办共用一个月。某院因公安机关没有将案中盗窃物品分别列出，无法计算所盗窃的每辆自行车的价值，于2003年1月13日退回公安机关补充侦查。检察机关第一次审查起诉用时26天。
2月13日，公安机关补充侦查完毕，将案卷再送检察机关，补查用时一个月。
检察机关经审查，发现公安机关移送起诉时共有四人，而其中有两人的犯罪事实既同赵、冯二人不相关，又不属于本院管辖，又于3月7日再次退回公安机关，让其分案。检察机关二次审查用时24天。
公安机关将案卷分开后，于4月4日再次移送检察机关，用时27天。
检察机关于4月15日起诉到法院。第三次审查用时11天。
法院受案后，正赶上SARS流行时期。为防疫情，看守所不让提人。48天后，即6月3日，法院作出判决：二被告人犯盗窃罪，均判处拘役三个月，罚金1000元。
刑期自2002年8月19日起至2002年11月18日止。
即使是10天后（6月13日）判决书生效日计算，被告人已被多羁押207天！
从此案卷宗上看，两个犯罪嫌疑人早在2002年8月18日，即公安机关刚一传唤时，已经交待了全部犯罪事实和赃物去向。按说这样的案件一经批捕，几天内就可以移送起诉了。但由于办案人员侦查用时过长、工作失误，检察机关退补时又久拖不结，显然是造成二被告人多被羁押207天的主要原因。
类似案例相当普遍。笔者在高检院开展的“强化法律监督，维护公平正义”教育活动中，对某区法院二季度已判决的案件共38件60人进行了调查。在38件案件中，法院判处6个月以下刑罚的共有8件。其中只有两件两人没有造成被告人判决时多被羁押的情况，其余6件8人不同程度地造成被告人判决生效时实际所服刑期已超过判决应羁押刑期。
办案机关过去常常以案件的复杂性、疑难性和身份证明取不上，来为自己的超期羁押行为辩解。可笔者调查的这6个案件没有一件是复杂疑难的。也没有一件是由于流窜作案，因身份证明取不上而耽误的。但为什么如此简简单单的案件，侦查机关就不能抓紧结案呢？
笔者也曾和公安机关的办案人员就此事探讨过。总结起来有以下几方面的原因：
客观上讲，这几年，刑事案件逐年上升。公安人员除了办案以外，还担负着城市治安巡逻、特殊警卫等工作，任务十分艰巨。还有就是办案机制不健全，尤其是缺乏必要的奖励机制。案件的质与量与奖惩无关。往往有鞭打快牛的现象，即谁的案件办的越快，就分的案件越多。长此以往，有的人往往采取压案的方式来消极对抗，故意把案件拖到快到期时才向检察机关移送。当然这里也不能排除个别办案人员利用案情较轻，明知犯罪嫌疑人到法院也判不了多长时间，从而以此刁难其亲属，想从中收受好处的情况。
公安机关中有些人业务素质低，也是其中原因之一。
通过调查，检察机关办案用时普遍较快，但从中也发现有些不应该捕的人捕了；可诉可不诉的诉了。如这6个案件中，就有两件案件属于可不捕、不诉的。但可能是由于怕受不捕、不诉率的影响，而批捕起诉了。
从根本上讲，这6例案件之所以造成判决时，被告人所羁押的时间高于应羁押的时间，是我们的执法人员的执法观念和保护当事人合法权益的意识不强。
从所调查的6个案例看，只有一件是退补侦查超期造成的，其余5件均是在程序合法的情况下造成被告人的合法权益受到实际侵犯的。如上述案例，从整个诉讼程序上看，除法院因非典这一特殊情况，超期28天外，公安、检察机关都没有违法之处。可被告人却被多羁押了200多天！
笔者认为，要确保轻微刑事犯罪嫌疑人和被告人的合法权益，在现行法规下，检察机关一是要严把批捕、起诉质量关。
检察机关抓不捕率和不诉率确有必要，但不应当为了降低不捕、不诉率而牺牲逮捕和起诉的条件。应严格执行刑诉法关于逮捕的规定，不够条件的坚决不捕。要利用取保候审、监视居住这两种法定强制措施，以保护轻微刑事犯罪人的合法权益。
二是要加强监督机制。侦查监督部门，在批捕阶段就了解每件案件的基本情况，应配合公诉部门，共同监督侦查机关的案件办理情况；公诉部门要对移送法院的案件进行监督，督促其尽快开庭和判决；监所检察部门要深入了解在押人犯情况，发现有超期羁押的，要及时纠正。
三是建立健全办案奖惩机制。 在公检法内以开展“办好案，快办案”活动，提高办案质量和办案速度。对办案质量高，速度快的要表彰奖励，以鼓励其办案的积极性。而对那些故意拖延办案，侵犯犯罪嫌疑人、被告人合法权益的，要严肃处理，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
但最根本的还是从立法上制定保护轻微犯罪人的合法权益的规定。
我国《刑事诉讼法》第一百七十四条至第一百七十九条，是对人民法院对于事实清楚，证据确凿，依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的案件，适用简易程序的专门规定。其中规定：适用简易程序的案件，人民法院应当在受理后二十日以内审结。
可对此类案件的侦查、审查起诉时限，刑事诉讼法却没有这方面的规定。为此笔者建议今后在修改刑诉法的时候，要充分考虑限制此类轻微刑事案件的侦查、审查起诉时限，从而从法律上保确犯罪嫌疑人和被告人的合法权益。
呼和浩特市新城区人民检察院
2003年8月
（注：滑力加检察委员会专职委员）
银行卡收单业务管理办法
中国人民银行
中国人民银行公告[2013]第9号
为规范银行卡收单业务管理，保障各参与方合法权益，防范支付风险，促进银行卡业务健康有序发展，中国人民银行制定了《银行卡收单业务管理办法》，现予发布实施。
中国人民银行
2013年7月5日
附件：银行卡收单业务管理办法.pdf
http://www.pbc.gov.cn/image_public/UserFiles/goutongjiaoliu/upload/File/%E9%93%B6%E8%A1%8C%E5%8D%A1%E6%94%B6%E5%8D%95%E4%B8%9A%E5%8A%A1%E7%AE%A1%E7%90%86%E5%8A%9E%E6%B3%95.pdf
银行卡收单业务管理办法
第一章 总则
第一条 为规范银行卡收单业务，保障各参与方合法权益，防范支付风险，促进银行卡业务健康有序发展，根据《中华人民共和国中国人民银行法》、《非金融机构支付服务管理办法》等规定，制定本办法。
第二条 本办法所称银行卡收单业务，是指收单机构与特约商户签订银行卡受理协议，在特约商户按约定受理银行卡并与持卡人达成交易后，为特约商户提供交易资金结算服务的行为。
第三条 收单机构在中华人民共和国境内从事银行卡收单业务，适用本办法。
本办法所称收单机构，包括从事银行卡收单业务的银行业金融机构，获得银行卡收单业务许可、为实体特约商户提供银行卡受理并完成资金结算服务的支付机构，以及获得网络支付业务许可、为网络特约商户提供银行卡受理并完成资金结算服务的支付机构。
第四条 收单机构应当依法维护当事人的合法权益，保障信息安全和交易安全。
第五条 收单机构应当遵守反洗钱法律法规要求，履行反洗钱和反恐怖融资义务。
第六条 收单机构为境外特约商户提供银行卡收单服务，适用本办法，并应同时符合业务开办国家（地区）的监管要求。
业务开办国家（地区）法律禁止或者限制收单机构实施本办法的，收单机构应当及时向中国人民银行报告。
第二章 特约商户管理
第七条 收单机构拓展特约商户，应当遵循“了解你的客户”原则，确保所拓展特约商户是依法设立、从事合法经营活动的商户，并承担特约商户收单业务管理责任。
第八条 商户及其法定代表人或负责人在中国人民银行指定的风险信息管理系统中存在不良信息的，收单机构应当谨慎或拒绝为该商户提供银行卡收单服务。
第九条 收单机构应当对特约商户实行实名制管理，严格审核特约商户的营业执照等证明文件，以及法定代表人或负责人有效身份证件等申请材料。特约商户为自然人的，收单机构应当审核其有效身份证件。
特约商户使用单位银行结算账户作为收单银行结算账户的，收单机构还应当审核其合法拥有该账户的证明文件。
第十条 收单机构应当制定特约商户资质审核流程和标准，明确资质审核权限。负责特约商户拓展和资质审核的岗位人员不得兼岗。
第十一条 收单机构应当与特约商户签订银行卡受理协议，就可受理的银行卡种类、开通的交易类型、收单银行结算账户的设置和变更、资金结算周期、结算手续费标准、差错和争议处理等事项，明确双方的权利、义务和违约责任。
第十二条 收单机构在银行卡受理协议中，应当要求特约商户履行以下基本义务：
（一）基于真实的商品或服务交易背景受理银行卡，并遵守相应银行卡品牌的受理要求，不得歧视和拒绝同一银行卡品牌的不同发卡银行的持卡人；
（二）按规定使用受理终端（网络支付接口）和收单银行结算账户，不得利用其从事或协助他人从事非法活动；
（三）妥善处理交易数据信息、保存交易凭证，保障交易信息安全；
（四）不得因持卡人使用银行卡而向持卡人收取或变相收取附加费用，或降低服务水平。
第十三条 收单机构应当在提供收单服务前对特约商户开展业务培训，并根据特约商户的经营特点和风险等级，定期开展后续培训，保存培训记录。
第十四条 对特约商户申请材料、资质审核材料、受理协议、培训和检查记录、信息变更、终止合作等档案资料，收单机构应当至少保存至收单服务终止后5年。
第十五条 收单机构应当建立特约商户信息管理系统，记录特约商户名称和经营地址、特约商户身份资料信息、特约商户类别、结算手续费标准、收单银行结算账户信息、开通的交易类型和开通时间、受理终端（网络支付接口）类型和安装地址等信息，并及时进行更新。其中网络支付接口的安装地址为特约商户的办公地址和从事经营活动的网络地址。
第十六条 收单机构应当对实体特约商户收单业务进行本地化经营和管理，通过在特约商户及其分支机构所在省（区、市）域内的收单机构或其分支机构提供收单服务，不得跨省（区、市）域开展收单业务。
对于连锁式经营或集团化管理的特约商户，收单机构或经其授权的特约商户所在地的分支机构可与特约商户签订总对总银行卡受理协议，并按照前款规定落实本地化服务和管理责任。
第十七条 收单机构应当按照有关规定向特约商户收取结算手续费，不得变相向持卡人转嫁结算手续费，不得采取不正当竞争手段损害他人合法权益。
第十八条 收单机构与特约商户终止银行卡受理协议的，应当及时收回受理终端或关闭网络支付接口，进行账务清理，妥善处理后续事项。
第三章 业务与风险管理
第十九条 收单机构应当综合考虑特约商户的区域和行业特征、经营规模、财务和资信状况等因素，对实体特约商户、网络特约商户分别进行风险评级。
对于风险等级较高的特约商户，收单机构应当对其开通的受理卡种和交易类型进行限制，并采取强化交易监测、设置交易限额、延迟结算、增加检查频率、建立特约商户风险准备金等风险管理措施。
第二十条 收单机构应当建立特约商户检查制度，明确检查频率、检查内容、检查记录等管理要求，落实检查责任。
对于实体特约商户，收单机构应当进行现场检查；对于网络特约商户，收单机构应当采取有效的检查措施和技术手段对其经营内容和交易情况进行检查。
第二十一条 收单机构应当针对风险较高的交易类型制定专门的风险管理制度。对无卡、无密交易，以及预授权、消费撤销、退货等交易类型，收单机构应当强化风险管理措施。
第二十二条 收单机构应当建立收单交易风险监测系统，对可疑交易及时核查并采取有效措施。
第二十三条 收单机构应当建立覆盖受理终端（网络支付接口）审批、使用、撤销等各环节的风险管理制度，明确受理终端（网络支付接口）的使用范围、交易类型、交易限额、审批权限，以及相关密钥的管理要求。
第二十四条 收单机构为特约商户提供的受理终端（网络支付接口）应当符合国家、金融行业技术标准和相关信息安全管理要求。
第二十五条 收单机构应当根据特约商户受理银行卡交易的真实场景，按照相关银行卡清算机构和发卡银行的业务规则和管理要求，正确选用交易类型，准确标识交易信息并完整发送，确保交易信息的完整性、真实性和可追溯性。
交易信息至少应包括：直接提供商品或服务的商户名称、类别和代码，受理终端（网络支付接口）类型和代码，交易时间和地点（网络特约商户的网络地址），交易金额，交易类型和渠道，交易发起方式等。网络特约商户的交易信息还应当包括商品订单号和网络交易平台名称。
特约商户和受理终端（网络支付接口）的编码应当具有唯一性。
第二十六条 收单机构将交易信息直接发送发卡银行的，应当在发卡银行遵守与相关银行卡清算机构的协议约定下，与其签订合作协议，明确交易信息和资金安全、持卡人和商户权益保护等方面的权利、义务和违约责任。
第二十七条 收单机构应当对发送的收单交易信息采用加密和数据校验措施。
第二十八条 收单机构不得以任何形式存储银行卡磁道信息或芯片信息、卡片验证码、卡片有效期、个人标识码等敏感信息，并应采取有效措施防止特约商户和外包服务机构存储银行卡敏感信息。
因特殊业务需要，收单机构确需存储银行卡敏感信息的，应当经持卡人本人同意、确保存储的信息仅用于持卡人指定用途，并承担相应信息安全管理责任。
第二十九条 收单机构应当建立特约商户收单银行结算账户设置和变更审核制度，严格审核设置和变更申请材料的真实性、有效性。
特约商户的收单银行结算账户应当为其同名单位银行结算账户，或其指定的、与其存在合法资金管理关系的单位银行结算账户。特约商户为个体工商户和自然人的，可使用其同名个人银行结算账户作为收单银行结算账户。
第三十条 收单机构应按协议约定及时将交易资金结算到特约商户的收单银行结算账户，资金结算时限最迟不得超过持卡人确认可直接向特约商户付款的支付指令生效之日起30个自然日，因涉嫌违法违规等风险交易需延迟结算的除外。
第三十一条 收单机构应当建立资金结算风险管理制度，不得挪用特约商户待结算资金。
第三十二条 收单机构应当根据交易发生时的原交易信息发起银行卡交易差错处理、退货交易，将资金退至持卡人原银行卡账户。若持卡人原银行卡账户已撤销的，应当退至持卡人指定的本人其他银行账户。
第三十三条 收单机构应当及时调查核实、妥善处理并如实反馈发卡银行的调单、协查要求和银行卡清算机构发出的风险提示。
第三十四条 收单机构发现特约商户发生疑似银行卡套现、洗钱、欺诈、移机、留存或泄漏持卡人账户信息等风险事件的，应当对特约商户采取延迟资金结算、暂停银行卡交易或收回受理终端（关闭网络支付接口）等措施，并承担因未采取措施导致的风险损失责任；发现涉嫌违法犯罪活动的，应当及时向公安机关报案。
第三十五条 收单机构应当自主完成特约商户资质审核、受理协议签订、收单业务交易处理、资金结算、风险监测、受理终端主密钥生成和管理、差错和争议处理等业务活动。
第三十六条 收单机构应当在收单业务外包前制定收单业务外包管理办法，明确外包的业务范围、外包服务机构的准入标准及管理要求、外包业务风险管理和应急预案等内容。收单机构作为收单业务主体的管理责任和风险承担责任不因外包关系而转移。
第三十七条 收单机构同时提供收单外包服务的，应当对收单业务和外包服务业务分别进行管理。
第三十八条 收单机构应当制定突发事件应急预案，建立灾难备份系统，确保收单业务的连续性和收单业务系统安全运行。
第四章 监督管理
第三十九条 中国人民银行依法对收单机构进行监督和管理。
第四十条 银行业金融机构开办、终止收单业务，应当向中国人民银行及其分支机构报告。
第四十一条 收单机构应当加入中国支付清算协会，接受行业协会自律管理。中国支付清算协会应当根据本办法，制定银行卡收单业务行业自律规范，向中国人民银行备案后组织实施。
第四十二条 中国人民银行及其分支机构可以采取如下措施，对收单机构进行现场检查：
（一）进入与收单活动相关的经营场所进行检查；
（二）查阅、复制与检查事项有关的文件、资料；
（三）询问有关工作人员，要求其对有关事项进行说明；
（四）检查有关系统和设施，复制有关数据资料。
第四十三条 收单机构应当配合中国人民银行及其分支机构依法开展的现场检查及非现场监管，及时报送收单业务统计信息和管理信息，并按照规定将收单业务发展和管理情况的年度专项报告于次年3月31日前报送中国人民银行及其分支机构。报告内容至少应包括收单机构组织架构、收单业务运营状况、创新业务、外包业务、风险管理等情况及下一年度业务发展规划。
收单机构开展跨境或境外收单业务的，专项报告内容还应包括跨境或境外收单业务模式、清算安排及结算币种、合作方基本情况、业务管理制度、业务开办国家（地区）监管要求等。
第四十四条 支付机构拟成立分支机构开展收单业务的，应当提前向法人所在地中国人民银行分支机构及拟成立分支机构所在地中国人民银行分支机构备案。
第四十五条 收单机构布放新型受理终端、开展收单创新业务、与境外机构合作开展跨境银行卡收单业务等，应当至少提前30日向中国人民银行及其分支机构备案。
第四十六条 收单机构应当在收单业务外包前，将收单业务外包管理办法和所选择的外包服务机构相关情况，向中国人民银行及其分支机构报告。
第四十七条 收单机构或其外包服务机构、特约商户发生涉嫌银行卡违法犯罪案件或重大风险事件的，收单机构应当于2个工作日内向中国人民银行及其分支机构报告。
第五章 罚则
第四十八条 支付机构从事收单业务有下列情形之一的，由中国人民银行分支机构按照《非金融机构支付服务管理办法》第四十二条的规定责令其限期改正，并给予警告或处1万元以上3万元以下罚款：
（一）未按规定建立并落实特约商户实名制、资质审核、风险评级、收单银行结算账户管理、档案管理、外包业务管理、交易和信息安全管理等制度的；
（二）未按规定建立特约商户培训、检查制度和交易风险监测系统，发现特约商户疑似或涉嫌违法违规行为未采取有效措施的；
（三）未按规定对高风险交易实行分类管理、落实风险防范措施的；
（四）未按规定建立受理终端（网络支付接口）管理制度，或未能采取有效管理措施造成特约商户违规使用受理终端（网络支付接口）的；
（五）未按规定收取特约商户结算手续费的；
（六）未按规定落实收单业务本地化经营和管理责任的。
第四十九条 支付机构从事收单业务有下列情形之一的，由中国人民银行分支机构按照《非金融机构支付服务管理办法》第四十三条的规定责令其限期改正，并处3万元罚款；情节严重的，中国人民银行注销其《支付业务许可证》；涉嫌犯罪的，依法移送公安机关：
（一）未按规定设置、发送收单交易信息的；
（二）无故未按约定时限为特约商户办理资金结算，或截留、挪用特约商户或持卡人待结算资金的；
（三）对发卡银行的调单、协查和银行卡清算机构发出的风险提示，未尽调查等处理职责，或导致发生风险事件并造成持卡人或发卡银行资金损失的；
（四）对外包业务疏于管理，造成他人利益损失的；
（五）支付机构或其特约商户、外包服务机构发生账户信息泄露事件的。
第五十条 银行业金融机构从事收单业务，有第四十八条、
第四十九条所列行为之一的，由中国人民银行给予通报批评，并可建议银行业金融机构对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予纪律处分；情节严重或拒不改正的，中国人民银行可以责成银行卡清算机构停止为其服务，并向中国银行业监督管理委员会及其分支机构建议采取下列处罚措施：
（一）责令银行业金融机构限期整改、暂停收单业务或注销金融业务经营许可证；
（二）取消银行业金融机构直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员的任职资格。
第六章 附则
第五十一条 本办法相关用语含义如下：
特约商户，是指与收单机构签订银行卡受理协议、按约定受理银行卡并委托收单机构为其完成交易资金结算的企事业单位、个体工商户或其他组织，以及按照国家工商行政管理机关有关规定，开展网络商品交易等经营活动的自然人。实体特约商户，是指通过实体经营场所提供商品或服务的特约商户。网络特约商户，是指基于公共网络信息系统提供商品或服务的特约商户。
受理终端，是指通过银行卡信息（磁条、芯片或银行卡账户信息）读取、采集或录入装置生成银行卡交易指令，能够保证银行卡交易信息处理安全的各类实体支付终端。
网络支付接口，是指收单机构与网络特约商户基于约定的业务规则，用于网络支付数据交换的规范和技术实现。
银行卡清算机构，是指经中国人民银行批准，通过设立银行卡清算标准和规则，运营银行卡业务系统，为发卡机构和收单机构提供银行卡交易处理，协助完成资金结算服务的机构。
第五十二条 中国人民银行分支机构可根据本办法，结合辖区实际制订实施细则，向中国人民银行备案后组织实施。
第五十三条 本办法由中国人民银行负责解释。
第五十四条 本办法自发布之日起施行。中国人民银行此前发布的银行卡收单业务有关规定，与本办法不一致的，以本办法为准。
