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上海市人民政府办公厅关于转发市安委会办公室制订的《上海市继续深化“安全生产年”活动实施方案》的通知

作者:法律资料网 时间:2024-06-17 10:00:15  浏览:8407   来源:法律资料网
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上海市人民政府办公厅关于转发市安委会办公室制订的《上海市继续深化“安全生产年”活动实施方案》的通知

上海市人民政府办公厅


上海市人民政府办公厅关于转发市安委会办公室制订的《上海市继续深化“安全生产年”活动实施方案》的通知



各区、县人民政府,市政府各委、办、局:

  经市政府同意,现将市安委会办公室根据《国务院办公厅关于继续深化“安全生产年”活动的通知》(国办发〔2011〕11号)和《国务院安委会办公室关于认真学习和贯彻落实〈国务院办公厅关于继续深化“安全生产年”活动的通知〉的通知》(安委办〔2011〕6号)要求制订的《上海市继续深化“安全生产年”活动实施方案》转发给你们,请认真组织实施。


   上海市人民政府办公厅

   二○一一年五月十九日



上海市继续深化“安全生产年”活动实施方案

  为贯彻落实《国务院办公厅关于继续深化“安全生产年”活动的通知》(国办发〔2011〕11号,以下简称“国办通知”)和《国务院安委会办公室关于认真学习和贯彻落实〈国务院办公厅关于继续深化“安全生产年”活动的通知〉的通知》(安委办〔2011〕6号)要求,全面加强城市运行安全和生产安全,结合本市实际,制定本方案。

  一、总体目标

  深入贯彻科学发展观,坚持安全发展的理念和“安全第一、预防为主、综合治理”的方针,进一步落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(国发〔2010〕23号)要求,继续深入开展安全生产执法、治理、宣教“三项行动”和法制体制机制、保障能力、监管监察队伍“三项建设”,紧紧围绕“切实加强城市运行安全和生产安全”这一主线,深化企业主体责任落实,切实加强安全监管;深化依法监管,持续打击非法违法行为;深化重点行业(领域)专项整治,持续推进隐患治理;推进科技进步,提升安全保障能力;推进安全达标,强化安全基层基础;推进长效机制建设,构筑安全防范体系,努力确保不发生有严重社会影响的重特大事故,确保全市安全生产始终处于受控状态,促进本市安全生产形势持续稳定好转。

  二、主要任务

  (一)强化主体责任,严格落实监督管理职责

  1.强化企业安全生产主体责任。

  各生产经营单位要健全安全管理机构,完善安全生产规章制度,把安全生产作为强基固本的重要举措纳入本单位发展战略,确保安全投入、安全管理、技术装备、教育培训等落实到位。进一步落实企业安全生产责任制,将安全生产责任落实到部门、车间班组和每位员工。要加强安全管理,加大安全资金投入力度,改善企业安全基础条件,提升事故防范和应急处置能力。督促企业健全严格的安全生产规章制度和岗位安全操作规程,加强对有毒有害、易燃易爆场所、危险工艺装置和重大危险源的安全防护。强化对企业事故隐患自查、自纠、自改的督查力度。开展安全生产风险分析,建立预警机制。强化法定代表人、实际控制人作为安全生产第一责任者的职责,建立主要负责人和领导班子成员现场轮流带班制度,以及领导干部深入作业现场、参与班组安全活动、联系重点生产作业区域制度。不断完善企业绩效工资制度,提高绩效工资与安全生产挂钩比重。建立企业安全生产诚信档案管理数据库,全面引导企业建立、推行安全生产诚信机制。加强对境外中资企业安全生产工作的指导和管理,严格落实境内投资主体和派出企业的安全生产监督职责。

  2.强化政府监管责任。

  各区县政府、市有关部门要把安全生产作为加强经济社会管理、保障改善民生的重要内容,认真落实安全生产“一岗双责”制度,建立完善安全生产责任联系点和例会制度。加强安全生产监管队伍建设和监察装备保障,建立覆盖市、区县、乡镇街道三级的安全生产执法监察队伍。进一步加大安全监管力度,全面强化建筑施工、交通运输、危险化学品等重点行业(领域)的安全监管,加强对企业安全生产的现场监管和服务指导,依法从重处罚拒不执行监管监察指令的企业和企业法定代表人。对存在重大事故隐患、发生严重社会影响事故或屡次发生事故的单位,通过约见企业法定代表人进行诫勉谈话等予以警示。发挥市、区县两级安委会及其办公室对安全生产的综合协调指导功能,落实20项工作制度。

  3.落实安全生产目标考核和责任追究。

  健全完善安全生产责任制考核体系。严格落实市安委会成员单位安全生产履职书面报告制度和区县政府安全生产工作规定。把安全生产控制指标纳入区县党政领导班子绩效考核范畴。加大履职考核力度,建立完善覆盖各区县政府、市有关职能部门和国有大中型企业的安全生产履职考核办法。建立激励约束机制。对考核成绩突出的单位、部门、个人给予奖励,对安全工作不落实,管理不到位,整改不得力,造成严重社会影响和重大人员伤亡事故的,实行安全生产问责和一票否决。继续实施安全生产控制指标执行情况季度通报、重大事故隐患定期通报、各类典型事故案例社会公布制度。严格按照“四不放过”和“依法依规、实事求是、注重实效”的原则,认真组织开展事故调查处理,严肃事故责任追究。建立事故查处督办制度,对事故查处实行市、区县两级安委会挂牌督办。

  (二)持续安全检查,加大隐患排查治理力度

  各区县、各部门、各单位要以“11·15”特别重大火灾事故为戒,持续深入开展安全生产大检查、大整顿,以危险化学品、建筑施工、特种设备、人员密集场所、道路交通、轨道交通、水上交通、燃气使用、高层建筑(闲置厂房、租赁场所、地下空间)、农业机械、废品回收等行业领域为重点,全面排查影响城市运行安全和生产安全的重大事故隐患,加大事故隐患治理力度。重点掌握分布在城市居民区、人员密集场所等的事故隐患情况,研究落实治本之策,切实消除事故隐患。着力建立健全事故隐患排查治理常态管理机制,严格实行重大事故隐患逐级挂牌督办、定期通报制度,各区县、各部门、各单位要积极创造条件,落实整改资金,着力推进落实重大事故隐患治理。对列为市级督办的重大事故隐患的整治,各级财政、发展改革等部门要在资金和项目上给予支持。

  (三)严格依法监管,严厉打击非法违法行为

  市各有关部门要加大依法监管力度,特别是加大暗访抽查力度,严格执法,提高执法效能,结合“打非”专项行动,突出抓好交通、危险化学品、建筑施工、特种设备、消防、人员密集场所、烟花爆竹、燃气、地下空间、渔业船舶、农业机械、民爆物品、船舶、冶金、有色等重点行业和领域的安全执法,严厉打击安全生产领域的非法违法生产经营建设行为,建立规范的安全生产秩序。继续严厉打击7类严重非法违法行为:无证或证照不全从事建设、生产、经营;依法关闭取缔后又擅自建设、生产、经营;违反建筑项目安全设施“三同时”规定;瞒报事故;拒不执行安全监管监察指令、抗拒安全执法;重大隐患隐瞒不报或不按照规定期限予以整治;其他严重非法违法行为。加强执法监督,对检查中发现的非法违法生产经营行为,要综合运用法律、经济和行政等手段,以强有力措施查处、取缔非法企业,并对企业和企业主要负责人依法给予规定上限的经济处罚。

  (四)聚焦重点难点,深化安全生产专项整治

  市各有关部门、区县政府、行业系统要结合实际,继续把解决重点行业领域突出问题作为专项整治工作的重点,在创新制度、建立长效机制上下功夫。重点如下:

  消防方面:继续深入推进构筑社会消防安全“防火墙”工程、公共消防基础设施、城市应急救援体系及消防人文等软环境、硬实力建设。着力推进“防范和整治住宅建筑消防安全隐患平安建设实事项目”,提高住宅建筑消防安全水平。完善公共消防安全设施,推动全民参与城市消防安全建设。深入开展消防安全“大排查、大整治、大宣传、大培训、大练兵”专项行动,以人员密集场所、高层和地下建筑、使用易燃可燃外墙保温材料建筑、“三合一”及“多合一”生产经营场所等为重点,持续开展消防安全排查治理,及时消除火灾隐患,完善消防安全设施。加强民爆物品安全管理,依法打击非法运输、储存、销售、使用民爆物品的行为,强化烟花爆竹公共安全管理。

  交通方面:重点推进市、区县道路事故隐患挂牌治理制度,集中开展道路客运隐患整治专项行动。强化对轨道交通、客货运车辆、危险品运输、出租车的安全运营管理。全力开展“四类车”(助力车、三轮车、二轮摩托车、残疾人机动轮椅车)行驶安全整治,继续查处超速、客车超员、疲劳驾驶、酒后驾驶等易导致群死群伤交通事故的交通违法行为。加强运输经营者市场准入、营运车辆技术状况、营运车辆驾驶人从业资格、客运站和危险化学品运输的安全监管,依法查处客运车辆挂靠经营、非客运车辆违法载客以及危险化学品运输车辆超载、超速、不按照规定的通行时间、路线行驶的违法行为。强化水上巡航执法,实行巡航时间量化管理。探索开展集飞行器、海巡艇和船舶交通管理系统、船舶防撞自动识别系统等信息化监管手段为一体的立体巡航。加强海上风险预控管理,实现跨区域连续跟踪。深化跨区域协同执法,提高应对海上突发事件的区域合作能力。加快健全高铁安全管理机制和控制措施,建设全方位、立体化、高可靠性的高速铁路安全保障体系。深入推进安全标准化、管理信息化建设。进一步推进民航安全管理体系(SMS)建设,提高监管效能。强化民航市场运输安全监管,严格落实行政许可会签制等监管措施。推进开展机场鸟害防治和标志标识专项整治。

  人员密集场所:督促大型超市、商场、酒店、轨道交通站点、公共娱乐场所、校园(校舍安全工程)、医院、社会福利机构、体育场馆等人员聚集场所,加大安全技术防范设施的投入力度,落实维护保养资金,确保安全技术防范措施符合标准并正常运行,为公众提供更趋人性化、合理化的安全保障服务。运用现代传播手段,发布各类安全预警信息。采取安全保障措施,搞好大型活动、大型赛事、重要节假日的安全防范。

  建筑施工方面:以市政府出台加强建设工程质量安全管理若干意见为契机,进一步整顿和规范建设市场。全面推进工程招投标、承发包、施工、监理和检测等方面的体制机制改革,进一步落实政府部门全过程监管责任和建设单位(业主)管理责任,提高建设工程安全质量标准。严肃整治虚假招投标、转包和违法分包、无证作业、监理缺位等混乱行为。培育和规范劳务市场,督促建立固定劳务队伍,全面强化安全培训,有效开展三级安全教育,切实增强施工人员的安全防范意识。开展在建工程安全专项整治,对预防高处坠落、起重伤害、机械伤害、触电、物体打击、坍塌等进行综合治理。加强对塔吊、人货电梯等大型机械设备及基坑围护、脚手架搭设等安全设施的管理和重大危险源监管,严格督促落实专项施工方案。

  危险化学品生产、运输、监控等方面:综合运用经济、法律、行政等手段,推进产业布局结构优化调整,坚决淘汰高污染、高能耗、高危险的落后产能。要制订本市禁止、限制使用、经营,以及严格管控的危险化学品目录,严格实施企业分类管理和总量控制。建立危险化学品使用安全许可、备案制度,督促使用危险化学品从事生产的相关企业严格执行建设项目“三同时”制度。全面实施危险化学品企业安全生产标准化建设。完善市、区县两级重大危险源监控体系。开展危险化学品重大危险源辨识、登记,督促企业建立、完善重大危险源作业场所视频监控以及装置设施温度、压力等重要工艺参数的实时监控。全面加强对危险化学品生产、储存、经营、运输、使用、处置各环节的安全管控。探索建立苏、浙、沪危险化学品水上运输安全监管联控机制建设。推动危险化学品运输船舶GPS实时监控平台整合,推进进入核心区域船舶防撞自动识别系统安装,实施危险化学品运输船舶动态监管,提高危险化学品水上运输安全预警能力。

  特种设备使用、管理等方面:进一步加大对特种设备的监督力度,继续推动各级政府强化特种设备安全管理职责,并督促辖区内企业切实落实特种设备安全主体责任。完善特种设备分级分类监管评价机制,开展特种设备使用单位分级分类管理的试点工作。加强特种设备安全督查,加大特种设备作业人员培训力度,提高特种设备从业人员安全意识和技能。研究制定《上海市气瓶电子标签管理办法》,建立气瓶管理长效机制。

  电力安全方面:进一步深化电网安全监管,开展电网安全风险分析。指导督促电网企业开展电力二次系统和信息安全评估,提高电力二次系统和信息安全防护水平。加强电力工程建设安全监督管理。搞好发电机组并网安全性评价。加强对大机组安全可靠运行的监管。加强电力应急管理,强化电力应急预案编制、评审、备案,进一步提高电力应急处置和配合联动能力。建立健全重大活动电力安全保障工作长效机制。加强电力设施保护区的隐患排查治理力度,确保城市电网运营安全。加强对重要电力用户的监督管理,推动出台重要电力用户管理办法。

  燃气使用方面:督促燃气企业加强对燃气管线和设施尤其是重要地段、重要管网及设备的巡查力度,采用新技术和新设备,对关键燃气基础设施设备实施有效监控。加强对老旧公房、出租房集中区域的用户入户安检工作监督。督促燃气企业结合天然气置换,开展非安全型燃气器具替代工作,鼓励燃气用户更换使用安全型燃气器具,积极推广家用燃气泄漏报警器和使用金属连接管替代传统橡胶管。建立和完善室内公共场所、地下或半地下建筑物内燃气用户使用燃气泄漏安全保护装置的长效管理机制。

  地下空间:加快推进地下空间网格化管理信息系统和视频监控系统建设,实现重大工程、重点部位远程监控。开展地下空间使用安全风险评估试点运行,加快引入风险评估机制,抓好安全源头管理。深入推进早期公用民防工程使用业态调整,淘汰早期公用民防工程中规模小、管理差、隐患大的使用业态。

  农机和渔业生产方面:加强农机安全生产源头管理,加强创建“平安农机”示范工作力度,强化农机作业场所安全监管。开展农业机械安全监理“三率”(拖拉机联合收割机上牌率、检验率和驾驶操作人员持证率)专项治理。全面推广渔港渔船安全救助信息服务系统。开展渔船建造企业资格认可及渔船船用产品专项整治。

  职业卫生方面:广泛宣传新修订的《职业卫生法》,启动用人单位负责人职业卫生培训;加强建设项目职业卫生“三同时”与检测评价机构的监督管理。继续推进并实施职业危害申报备案,严肃职业危害事故调查处理,开展用人单位作业场所职业危害强度、浓度监督性检测,推进作业现场设备设施的技术改造,夯实职业健康监管基础。

  其他行业和单位:紧密结合本行业、本单位实际,依照各自职责组织或配合有关部门开展专项整治活动,着力排查事故隐患,消除不安全因素,全力防止各类事故发生。

  (五)推动科技进步,提升安全生产保障能力

  1.推动安全生产科技进步。

  根据行业技术进步和产业升级的要求,加快制订或修订生产安全技术标准。制订促进安全技术装备发展的产业政策,鼓励和引导企业研发、采用先进适用的安全技术和产品,鼓励安全生产适用技术和新装备、新工艺、新标准的推广应用,充分发挥科技进步对安全生产的支撑作用。加快安全生产信息化建设,推动信息资源和资源设备的联控共享。推进先进适用技术装备项目实施。要结合产业结构调整,充分发挥产业政策导向和市场机制的作用,加大高危行业企业重组力度,进一步整合或淘汰资源浪费、污染严重、安全保障低的落后产能。通过制订相应的目录和措施,支持有效消除重大事故隐患的技术改造和搬迁项目,遏制安全水平低、职业危害严重的项目建设和延续。推动运输危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品的道路专用车辆、旅游包车和三类以上的班线客车年内全部安装使用具有行驶记录功能的卫星定位装置。实现运输危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品的道路专用车辆的卫星定位装置接入市级危险物品道路运输安全监控系统,对这些车辆进行实时监控。推动船舶防撞自动识别系统、导航通讯系统等设备的安装与使用,提高船舶安全装备水平和防灾能力。推动涉及生产、使用危险化学品的工艺装置实施安全联锁、紧急停车等自动化控制技术改造。进一步扩大次氯酸钠替代液氯水处理技术应用范围。年内继续深入开展市属水厂和城镇水厂、游泳池次氯酸钠替代液氯的技术改造。

  2.切实加强应急救援体系建设。

  各区县、各部门要根据国家安全生产事故有关应急预案,修订本部门、本行业和领域的各类安全生产综合或专项应急预案。加强应急预案演练,切实提高应对突发事件的救援能力和处置水平。要督促企业大力开展危险化学品生产、储存、运输,建筑施工、高层建筑、轨道交通、地下空间等领域突发事件的实战演练。要定期组织开展各类应急救援演练和市民逃生自救应急演练。进一步加强安全生产应急队伍和装备建设。立足特大型城市经济社会发展对应急管理的实际需求,依托消防等专业救援力量和大中型企业、社会救援力量,优化、整合应急救援信息数据、专家库等应急救援资源,逐步完善应急救援联动机制。市有关部门要按照国家要求,配合推进公路交通、铁路运输、水上运输及搜救、船舶溢漏、危险化学品等行业(领域)救援基地和队伍建设。加快城市多灾种早期预警机制建设,着力增强预防和应对极端性灾害能力,加强城市管理和设施运行信息系统建设,推进城市综合防灾和减灾体系建设。

  (六)推进安全达标,强化安全基层基础建设

  1.加强安全生产标准化建设。

  市各有关部门要加快实施《安全生产标准三年行动计划》,督促指导建筑施工、冶金、船舶、汽车、电力等重点行业,按照国家或行业标准制订安全生产标准化达标计划,分类指导,分步实施,促进企业安全基础不断强化。在工矿商贸和交通运输企业中,广泛开展以“企业达标升级”为主要内容的安全生产标准化创建活动,着力推进岗位达标、专业达标和企业达标。组织对企业安全生产状况进行安全标准化分级考核评价,向社会公开评价结果,并向银行业、证券业、保险业、担保业等主管部门通报,将评价结果作为企业信用评级的重要参考依据。

  2.加快推进班组安全建设。

  充分发挥班组安全生产的基础作用,切实加强各行业领域班组安全建设,不断提高班组安全管理水平,强化现场安全管理责任和措施落实,有效抵制违章指挥、违章作业和违反劳动纪律的行为。

  3.推进安全教育培训和安全文化培育。

  以强化安全意识、提高安全素质为着眼点,深化安全生产宣传教育和培训,为安全生产提供思想保证和智力支持。严格企业负责人、安全管理人员、危险化学品从业人员、特种作业人员培训考核,督促企业职工全员培训合格上岗,做好新员工的“传、帮、带”工作。全面完成“30万农民工安全生产培训”市政府实事项目,探索建立农民工安全生产培训长效机制。全面推行考培分离,不断提高培训质量。深化道路交通、消防、生产安全、建筑、特种设备、燃气等宣传联动战略,积极拓展安全生产宣传阵地。充分利用报刊、影视广播、网络、社区科普等资源,实施安全知识“进企业、进校园、进工地、进社区、进家庭”,普及市民灾害逃生等安全知识,提高全民安全意识和素养。共同组织开展“安全生产月”、“5·25交通安全日”、“11·9消防日”、“安康杯竞赛”、“青年安全示范岗”等品牌专题宣传活动。将安全文化作为文明创建活动的重要内容,积极倡导市民安全文明行为,广泛推进文明城区、安全社区建设。充分发挥工会、共青团、妇联等组织作用,依法维护和落实企业职工对安全生产的参与权和监督权。发挥新闻媒体的舆论监督作用,深查舆论反映的问题,举一反三,切实整改。完善安全生产举报制度,进一步畅通安全生产社会监督渠道,营造“关爱生命、关注安全”的社会氛围。

  (七)构建长效机制,完善安全生产防范体系

  1.编制实施安全生产规划。

  根据本市国民经济和社会发展“十二五”规划纲要,抓紧制定和实施本市安全生产“十二五”规划和道路交通安全等重点行业领域专项规划,明确安全生产目标、任务和重点建设项目,促进安全基础的不断强化。各区县、各部门制定各专项规划时,要充分考虑安全生产工作的要求,与安全生产“十二五”规划保持密切衔接。

  2.进一步完善落实各项经济政策。

  认真落实安全费用提取使用、安全风险抵押金等制度,完善道路交通事故社会救助基金制度。贯彻落实社会保险法和新修订的工伤保险条例,推进各类用人单位参加工伤保险,认真落实各项工伤保险待遇,研究制订工伤预防费的使用管理办法,加强工伤预防。研究制订安全产业政策,加快高危行业企业整合重组,提高行业安全发展水平。

  3. 积极推进安全生产立法。

  全面梳理安全生产法规规章和政策措施。制定出台相关安全生产规章制度,修订完善不符合、不适应现实需求的规章制度,为安全生产工作提供强有力的法制保障。按规定程序加快研究制定建筑工程安全质量、安全生产重大隐患排查治理、建设工程检测管理、旧住房综合改造工程建设监督管理、居民住宅消防安全管理、地下空间开发利用管理等方面的地方性法规、规章和规范性文件。配合开展《上海市安全生产条例》、《上海市消防条例》、《上海市建筑市场管理条例》、《上海市烟花爆竹安全管理条例》以及《上海市危险化学品安全管理办法》、《上海市建设工程监理管理办法》、《上海市建筑消防设施管理规定》等地方性法规、规章的修订。市建设交通、公安、海事、交通港口等部门要加快研究外省市运输危险化学品船舶途经本市水域的管控措施,报经市政府同意后实施。

  4.加强安全监管队伍建设。

  进一步创新安全监管工作机制,改进工作方式,充实基层监管力量,切实做到严格公正、科学廉洁执法。组织制订并实施安全生产监管能力建设规划,进一步提升安全监管效能。建立健全市、区县、乡镇街道三级安全管理体系,加强和规范基层安全生产监管机构和人员队伍建设,确保安全生产工作事有人管、责有人负。

  三、活动安排

  (一)动员部署阶段(今年5月底前)

  各区县政府、市各有关部门、行业系统要紧紧围绕“安全生产年”活动方案要求,结合各自实际,抓紧研究制订重点突出、针对性强的“安全生产年”活动方案,明确目标,落实责任,细化要求,强化措施,认真抓好组织发动。

  (二)全面实施阶段(今年6月至10月底)

  各区县政府、市各有关部门、行业系统要结合本地区、本行业(领域)确定的重点和要求,加强对“安全生产年”活动的指导、监督和检查,对活动开展情况实行动态管理,及时掌握情况,着力在制度配套、落实企业安全生产主体责任、创新安全监管工作手段和方法、提升监管能效上下功夫。

  (三)督查总结阶段(今年11月至12月底)

  各区县政府、市各有关部门、行业系统要对“安全生产年”活动认真进行总结,推广典型经验做法,针对存在的问题和不足,进一步加强安全生产法制建设,强化执法监督,探索建立长效机制,不断提升安全管理水平和保障能力。

  四、具体要求

  (一)提高认识,加强领导。各区县、各部门、各单位要认真贯彻市委、市政府对全市安全生产工作的总体部署和要求,把切实保障城市安全运行和生产安全作为当前首要任务来抓。以贯彻国办通知,继续深化“安全生产年”为契机,以“三深化、三推进”为主线,全面加强安全生产工作,着力强化各项措施的贯彻落实,确保城市运行安全和生产安全。

  (二)精心组织,周密部署。各区县政府、各有关部门要制定切实可行的工作方案,明确本区县、本行业(领域)工作重点、方法、步骤和保障措施。加强组织领导,强化联合执法,严厉打击安全生产非法违法行为,加大事故隐患排查治理力度,对安全生产薄弱环节和问题要分析原因,研究对策,集中整治。要将“安全生产年”活动纳入对各区县政府、各部门安全生产责任制考核的重要内容,坚决防止搞形式、走过场,务求取得实效。市、区县安委会办公室要加强协调和督促检查。

  (三)突出重点,严格执法。各区县政府、各有关部门要在全面部署、全面推进的基础上,在交通、危险化学品、建筑施工、特种设备、消防、人员密集场所、烟花爆竹、燃气、地下空间、渔业船舶、农业机械、民爆物品、船舶、冶金、有色、电力等重点行业(领域)和近年来事故多发的行业(领域)开展隐患排查和专项整治,切实做到“四个一律”,强基、固本、肃源,强化薄弱环节,有效防止和坚决遏制重特大事故发生,把安全生产工作提高到新的水平。

  (四)掌握动态,强化监督。各区县政府、各有关部门要及时掌握“安全生产年”活动的进展情况,建立健全信息报送制度,并对本区县、本部门贯彻国务院办公厅有关通知,继续深化“安全生产年”活动情况进行认真总结。市安委会办公室也将结合安全生产履职督查,适时组织开展多种形式的督查。

  各区县政府、各有关部门要按照以下时间节点,向市安委会办公室报送相关材料:

  1.今年5月底前,报送本区县、本部门继续深化“安全生产年”活动实施方案;

  2.按照《关于建立隐患排查治理信息统计月报和季度总结通报制度的通知》(沪安委办〔2010〕12号)要求,今年每月30日前和每季度最后一个月底前,报送本区县、本部门隐患排查治理统计数据和相关情况。

  3.今年11月25日前,报送本区县、本部门继续深化“安全生产年”活动情况总结报告。

   上海市安全生产委员会办公室

   二○一一年四月二十九日


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南昌市河道堤防管理若干规定

江西省南昌市人民政府


南昌市河道堤防管理若干规定
(1996年10月23日市人民政府令第47号发布施行)
全文
第一条 为加强河道堤防管理,保障防洪安全,根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《江西省河道管理条例》等法律、法规,结合本市实际,制定本规定。
第二条 本规定适用于本市行政区域内的河道堤防工程,包括江河湖泊堤防工程,滞洪、蓄洪、行洪区围堤工程,水闸、泵站工程等。
第三条 市人民政府水行政主管部门是本市河道堤防工程的主管机关。
  县(区)人民政府水行政主管部门是本行政区域河道堤防工程的主管机关。
第四条 河道堤防工程管理实行专业管理与群众管理相结合。设有河道堤防工程管理单位的河道堤防工程,由河道堤防工程管理单位负责管理;未设河道堤防工程管理单位的河道堤防工程,由水行政主管部门负责管理。群众管护组织由沿河乡(镇)、村建立管护段(组),或与专业户、护堤员签订管护合同。
第五条 任何单位和个人都有保护河道堤防工程安全和参加防汛抢险的义务。
第六条 河道堤防工程的管理范围和保护范围按照下列标准划定:
  (一)赣东大堤、抚西大堤、富大有堤、新洲大堤,其管理范围为迎水面和背水面堤脚外不少于50米(水平距离,其中险段自压浸台脚起算,下同);
  (二)保护耕地5万亩以上的其他重点堤防,其管理范围为迎水面和背水面堤脚外不少于30米;
  (三)其他堤防的管理范围为迎水面和背水面堤脚外不少于20米。
  前款三类堤防的保护范围为管理范围边缘分别外延200米、150米、100米。
第七条 水闸、泵站工程的管理范围和保护范围按照下列标准划定:
  (一)大型水闸上下游河道各200米至500米,左右边墩翼墙外50米至200米;中型水闸上下游河道各100米至250米,左右边墩翼墙外25米至100米,为其管理范围。
  (二)大型泵房及进出水池口外50米;中型泵房及进出水池外30米至50米,为其管理范围。
  前款两类工程的保护范围为管理范围边缘分别外延200米、100米。
  其他小型水闸、泵站工程可以参照本条第一款、第二款的标准划定管理范围和保护范围。
第八条 国家所有的河道堤防工程和水闸、泵站工程的具体管理范围和保护范围,由水行政主管部门会同土地等有关部门划定,报同级人民政府批准,并立桩定界。
集体所有的河道堤防工程和水闸、泵站工程的保护范围,由县(区)人民政府划定。
第九条 划定河道堤防工程管理范围,应当依照土地管理的法律、法规办理有关手续。
第十条 在河道堤防工程管理范围内兴建工程或者进行其他作业活动,需破挖大堤,应当报告河道堤防工程管理单位,并经有管辖权的水行政主管部门审查同意。工程施工必须接受河道堤防工程管理单位及其上级水行政主管部门的监督管理,竣工后必须按照原标准修复并接受水行政主管部门的安全管理。
第十一条 在河道堤防工程管理范围内进行下列活动,必须报经水行政主管部门批准;涉及其他部门的,由水行政主管部门会同有关部门批准:
  (一)采砂、采石、取土、淘金;
  (二)爆破、钻探、垦荒、挖筑鱼塘;
  (三)在滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施;
  (四)在滩地开采地下资源及进行考古发掘。
  从事前款所列活动,必须按照批准的范围和作业方式进行。
第十二条 在河道堤防工程保护范围内进行建设或者开展影响河道堤防工程保护的活动,必须经河道堤防工程管理单位同意;较大的建设项目或者活动,还必须经有管辖权的水行政主管部门审查同意。
第十三条 在河道堤防工程管理范围内,禁止下列活动:
  (一)损毁堤防(含护堤林木、草皮)、压浸台、护岸、闸坝以及堤防管理房、堤防里程桩、防汛、通信、照明、水文监测、测量等设施;
  (二)种植树木(防浪林、护堤林除外)、芦苇等阻水植物;
  (三)弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等;
  (四)堆放、倾倒、掩埋、排放污染水体的物体。
第十四条 在堤防和护堤地,禁止建房、开渠、打井、挖窑、葬坟、放牧、开采地下资源以及开展集市贸易活动。
第十五条 水行政主管部门应当组织河道堤防工程管理人员定期对河道堤防工程进行巡查,及时发现鼠洞、蚁穴、泡泉、渗漏等隐患和雨淋沟、滑坡等险段,并报告同级人民政府,及时组织清除或者修复。
第十六条 禁止非管理人员操作水闸闸门启闭设备及泵站设施,船只过闸应当服从水闸管理单位的指挥,并按照规定缴纳过闸费。
第十七条 江河故道、旧堤、原有工程设施等,任何单位和个人不得随意填堵、占用、拆毁。有特殊需要的,必须经过科学论证,报有管辖权的水行政主管部门审查批准。
第十八条 确需向河道排污的排污口的设置或者改建、扩建,排污单位在向环境保护部门申报之前,应当征得水行政主管部门的同意。
  因排污致使河道堤防工程受到损坏,排污单位应当负责修复或者承担维修费用。
第十九条 河道堤防工程管理有关收费按照国家和省规定执行,国家和省未作规定的,由水行政主管部门会同物价、财政部门制定,按照规定权限报批后执行。
第二十条 水行政主管部门收取的各项费用,必须用于河道堤防工程的建设、维护和管理以及设施的更新改造。结余资金可以连年结转使用,任何部门不得截取或者挪用。
  财政、物价、审计行政主管部门应当加强对河道堤防工程管理有关收费及其使用的监督。
第二十一条 有下列情形之一的单位或者个人,由市或者县(区)人民政府给予奖励:
  (一)发现河道堤防工程受到人为的或者自然的破坏能及时上报、抢救和保护,使河道堤防工程免遭破坏或者减轻破坏程度的;
  (二)积极参加河道堤防工程整治的义务劳动和防汛抢险成绩突出的;
  (三)出现超标准洪水时因管护完好、抢险得力未造成决堤、淹没等重大事故的;
  (四)护堤护林成绩显著的;
  (五)在河道堤防工程管理工作中做出其他突出贡献的。
第二十二条 违反本规定的行为,由水行政主管部门或者水行政主管部门委托河道堤防工程管理单位按照《中华人民共和国河道管理条例》、《江西省河道管理条例》的规定予以处罚。
第二十三条 实施行政处罚应当符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定。
第二十四条 当事人对行政处罚决定不服的,可依法申请复议或者提起诉讼。
第二十五条 河道堤防工程管理人员玩忽职守,未能及时发现和报告河道堤防工程隐患、险段的,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十六条 河道堤防工程管理范围内建设项目的管理审批,按照《江西省河道管理条例》有关规定办理。
第二十七条 本规定具体应用中的问题,由市水利电力局负责解释。
第二十八条 本规定自发布之日起施行。



现代环境法治的伦理构建

屈振辉


【摘 要】环境德治对环境法治具有重大的补足作用。本文在分析现行环境法治的伦理缺失的基础上,从伦理学的视角提出了促进现代环境法治实现的若干途径,并提出应当将人与人及人与自然的双重和谐确立为现代环境法治的最终目标,以期能为中国的环境法制建设贡献绵薄之力。
【关键词】环境德治 环境法治 伦理缺失 实现途径 双重和谐

法治本是法学领域里经久不息的话题,但人们在探讨法治时又常常涉及伦理道德问题。就法治最初的涵义而言,其中就已包含了伦理道德的意涵:法治是“已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律[1]”。即法治是“普遍守法”和“遵守良法”结合。“良法”从某种意义上说就是“具有道德合理性的法律,也是内含着平等、正义、自由等道德价值的法律”,因而“从这个意义上说,法治本身就蕴含了道德的追求[2]”。环境法治作为抽象法治理念在环境法领域内的具体化,亦不可避免地与伦理道德问题具有某些相关性。特别是现代环境法在形成与发展过程中,与环境伦理之间发生了密切的源流关系,环境法治问题因此也带上了更为浓厚的伦理道德色彩。“环境伦理乃是环境法治的基础,是环境法治的价值内核[3]”。在法学界高度关注环境法治的同时,伦理学界也提出了环境德治的问题。“德治与法治的内在联系对现代社会的发展意义重大,但这不仅在于德治与法治的共存,也在于德治对法治的重大补足作用[4]”。本文从环境德治对环境法治的补足作用入手,在分析现行环境法治的伦理缺失的基础上,从伦理学的视角提出了促进现代环境法治实现的若干途径,并提出应当将人与人及人与自然的双重和谐确立为现代环境法治的最终目标,以期能为中国的环境法制建设贡献绵薄之力。
一、现代环境问题的法治与德治
法治和德治是众多社会治理模式中最为基本的两种方式。然而在解决作为社会问题的环境问题时,人们却非常注重前者而往往忽略了后者。其实,依法治理环境问题存在着诸多局限,而这些局限恰能通过环境德治加以弥补,因而在日益注重环境法制建设的今天,环境德治也同样不可或缺。理想的环境问题治理模式应当是“德法同治”。
(一)依法治理环境问题的局限性
不可否认,法律的确是迄今为止人类社会里最为权威的社会控制手段。但法律不是万能的,它仍然存在着诸多局限,这些局限在环境法中体现得尤为明显。例如“广泛性是环境法的一个突出特点[5]”,它突出表现在保护对象、调整范围和涉及主体等方面;而法对社会生活的涵概性和适应性不可避免地存在一定的限度,环境法再完备也不可能将社会中与环境有关的所有问题一概无余。再如“环境法具有不同于其他部门法的突出特征,即较多地运用科学技术手段来调整人与自然的关系[6]”,这就对环境法的实施提出了更高的要求;但在其实施所需人员、精神和物质条件不具备的情况下,环境法的作用是不可能充分发挥的。更何况无论是就世界还是就中国而言,环境法都属于不甚发达、完善的新兴法律部门。这就决定了仅靠环境法解决环境问题是极不现实的,环境法治的局限需要其它社会调整方式来弥补。
(二)环境问题同样需要以德治理
环境问题的实质是伦理问题,它实际上是人际利益冲突与矛盾在人与自然领域里的体现。“伦理学的基本问题,就是道德和利益的关系问题[7]”,利益是道德的产生根源与存在基础。当今的环境问题之所以日益严重的主要原因在于,某些人甚至整个人类为谋求自身物质利益的最大化而不惜牺牲后代人、其它非人类存在物甚至整个自然及的利益。而环境伦理以道德教化的形式劝导人们爱护自然、保护环境,其目的在于以非强制手段规范人之行为并进而平衡环境利益。法律是调整社会关系的主要方式而非调惟一方式,它的不足必然由其它社会调整方式补足。概括言之,环境伦理对环境法的补足作用主要体现在节约环境治理的成本,以自律方式实现环境道德的约束、调节和激励功能以及环境道德的可普遍化等三方面[8]。环境伦理与环境法之间并非仅是互补关系,在后者许多力所能及的范围内也可时常见到前者的身影。由此可见,环境伦理是比环境法更为重要的环境治理手段,尽管它也存在着种种缺陷与不足。
(三)德法合治:理想治理的模式
环境问题的涉及面甚广且极其复杂,仅单靠环境伦理抑或是环境法往往难以奏效。既然环境法治与环境德治都是不完整的,那么只能将其结合起来进行“德法合治”。“德法合治”的治理模式既有理论渊源又有现实依据。庞德认为道德、宗教和法律是实现社会控制的三大手段,即使法律已成为了现代社会首要且最终有效的社会控制手段,但它仍离不开其它手段的支持。“如果法律在今天是社会控制的主要手段,那末它就需要宗教、道德和教育的支持[9]”。但“德治与法治的结合,不仅是因为道德与法的不可分割性,而且更重要的是具有社会生活的现实基础[10]”。市场经济、民主政治和公意文化的发达使得人们选择了以法治为主的社会治理模式,但“选择法治作为我国的基本社会控制模式,只是起到了治标的作用,而加强良好道德对社会的引导和调节作用,进一步提高社会的文明程度,增强人们的守法意识,提高人们维护社会秩序的自觉性,才是社会治理的根本”,“法德并举的社会控制模式才是我国社会控制模式的最佳选择[11]”。况且,环境伦理与环境法存在着天然的血脉联系,“德法合治”的治理模式更凸现了其重要性。
二、现行环境法治中的伦理缺失
道德是法律的灵魂,法律必须体现一定的道德精神,即法律应当具有道德性。任何被称之为“良法”的法律都必须具有丰富的道德内涵,道德内容是为任何被称之为“良法”的法律所不可或缺的主要成分。“越文明发达、法制完善健全的国家,其法律中体现的道德规范便越多[12]”。在此笔者将研究的视野集中于现行法领域,试图找出其中的某些缺失以为今后的环境法制改革寻找方向。
(一)重技术规范,轻伦理规范
法律规范从社会学角度划分主要包括伦理性规范和技术性规范两大类。伦理性规范“凭社会主体的简单常识和伦理判断就可确定其行为性质,而并不需要当事人必须有丰富的法律专业知识和专业判断能力[13]”,而技术性规范却恰好与之相反。环境法是法与自然科学特别是环境科学交叉重叠的产物,“是一般法律规范和法律化的科学技术规范的综合体[14]”,其间包含了大量反映生态规律要求的技术性规范。环境法中的技术性规范主要表现在“由有关的国家机关颁布各种环境标准和其它技术性规程”,“在法律条文中明确规定技术要求”,“在法律、法规中列出专门条款,对技术名词、术语进行法定解释”和“利用法律法规附件的形式规定技术要求”等方面[15]。综观我国现行的环境法律,“大多是对开发和利用自然环境的限制性和禁止性规定[16]”,这些规定大多是技术性的而非伦理性的。伦理性规范的缺失使得现行环境法难以为普通民众所接受,从而增加环境守法和环境执法的难度,规避、抗拒环境执法的现象之所以在我国时有发生恐怕与此不无关系。
(二)重部门利益,轻社会利益
争夺部门利益是加剧我国环境问题的人为瓶颈,它既是法律问题也是道德问题。作为环境基本法的《环境保护法》在“立法上采取的‘宜粗不宜细’的原则,导致了在环境与自然资源立法中对法律条文的规定过于原则和抽象[17]”,用于具体操作的单行法律、法规制定权被交给了各部门。这原本是基于环境问题特殊性的考虑,但利益的存在使得各部门在立法中对涉及自身利益的,要么争相规定、要么回避规定,不仅造成整个环境立法的状况混乱与资源浪费,而且由于其互相矛盾的规定,造成实际操作中的困难重重;各部门在环境执法中,在利益驱使下,无限制地从抽象规则中推导出与己有利的具体规范,随心所欲地选择任意性规范,甚至对有的规定秘而不宣,故布陷阱[18]。这种局面的出现主要是各部门高度重视自身利益、轻视甚至忽视社会利益的结果。然而遗憾的是,法律上的这种不足并没有得到道德上的补足。我国环境保护部门的执法道德问题至今仍令人堪忧,由于管理体制的问题甚至可能还没到达一般部门的普遍水平。究其根本原因,这恐怕不仅是行政道德缺失所致,更是环境道德缺失所致。
(三)重法律强制,轻道德自律
不可否认,依靠外在强制抑或是内在自律的确是德治与法治的区别,但这并不意味着德治对强制的放弃,更不意味着法治对自律的排除。“法律被遵守的主要原因在于集团的成员从信念上接受并在行为中体现法律所表达的价值。人们效忠规则是因为规则能够表达人们参与其中的共同目的,而不是靠强制实施所必然伴随的威胁[19]”。强制的存在是法律得以实施的主要原因而并非唯一原因,在强制被排除的大多数情形下,法律得以实施主要是源于人们对法律的尊重与信仰。尊重与信仰法律是法治与德治的共同要求,法治的实现离不开道德的支撑。就现状而言,我国环境法的实施主要是依靠环境法中的强制规定和行使环境行政权。这不仅徒增了环境法的实施成本,更容易引起了人们的抵触与反感情绪,从而给环境法治的实现造成了很大的困难。强调道德教化高于法律强制是中华传统法律文化的特征,但我国环境法在实施过程中却并未重视环境道德的教化作用。其实中华传统文化中并不乏丰富而深邃的环境伦理思想[20],西方环境伦理思想也并非在中国没有得以传播,关键是我们没有将环境道德教化与推行环境法很好的结合起来。
三、现代环境法治的伦理实现
法治是当代中国的治国理想。法治蕴涵着人类对普遍的伦理理念价值与终极关怀目的之追求,它不仅仅是冷冰冰的规则体系与制度的客观组合,而且还包容了人类在认识与改造主客观世界过程中对自身生活目的和价值理想的情愫记载。法治是极富伦理意涵和充满道德意蕴的概念,在法治构建中不可能也不应当排斥伦理道德的内容。
(一)促进环境法律的伦理化
道德法律化与法律道德化是研究道德与法律互动关系的两大视角,前者主要是指将道德理念、道德规范和道德规则以法律的形式表现出来,后者主要是指对既存的法律加以伦理化的改造使之更富有伦理性。道德法律化是自然发生的客观历史进程,而法律道德化则必须通过人的主观意志加工,因而后者较之前者具有更高的层次。针对我国环境法存在的现实问题,对后者展开研究更有实际意义。实现环境法治的要件之一,就是“要有一套体现环境正义,符合环境道德和生态伦理的,正确调整人与自然关系的,能够实现经济、社会和环境的协调、可持续发展的,旨在促进人与自然和谐共处的环境法律[21]”,而我国现行的环境法似乎并未体现环境法治的上述要求。“环境法的困惑在于缺乏环境伦理的内部支持[22]”。环境法律的伦理化是使环境法内化为更高的伦理权利与义务的过程,是使环境法得以被社会主体普遍遵守乃至信仰的过程。就其实质而言,环境法律的伦理化是将人类的环境伦理理念内化为环境法的精神追求,从而使之更加注重人文关怀且更富人性化。
(二)执法司法注重道德考虑
由于我国的环境保护主要依靠行政机关进行,执法因此成为了环境法实施领域里的关键问题,对此有学者将其系统的归纳为依据、环境、体制和监督机制等方面[23]。这些固然是造成环境执法不力的原因,但其间的道德缺失问题也不应为人们所忽略。环境执法领域里的道德缺失主要针对执法人员而言,既包括作为其职业道德的执法道德的缺失,也包括作为其个人道德的环境道德的缺失。同样的问题也出现在了环境司法领域里。尽管“由于环境法是近30年发展起来的新兴法律部门,司法处理的环境案件数量很少,对保证和改善环境质量的作用十分有限[24]”,但从西方经验和世界潮流来看,司法在环境纠纷解决领域大有替代执法的趋势。这对司法人员不仅提出了环境法律知识上的高要求,而且也提出了司法道德和环境道德上的高要求。要扭转环境执法不力的局面,加大环境司法处断的力度,对有关人员除要加强职业道德教育外,还必须加强环境道德教育。就我国的现状而言,环境执、司法人员基本上未接受过正规、系统的环境道德教育,因而环境道德意识极为淡薄。私德的欠缺很难保证公德的健全,加强环境道德教育势在必行!
(三)普法工作道德教化并重
环境意识在环境法的实施过程中具有极其重要的作用[25]。但令人遗憾的是,当代中国民众的环境意识并不发达,他们普遍漠视环境问题、环境科学知识贫乏且消极对待环境保护活动,这给我国环境法的实施带来了诸多困难。“目前中国在环境保护上的最大障碍,是全民的环境意识还不够高……我们存在的一切问题都与此有关[26]”。要改变我国环境保护的现状,必须将普及环境法律知识同进行环境道德教化结合起来。由于环境法具有技术性等特点,为人们所接受的难度较大,普及起来较为困难;而环境道德与现实生活更为贴近,为人们所接受的难度较小,普及起来较为容易。普及环境道德是实现环境德治的要件。“以德治环境,首先,是通过生态伦理道德教育……使人们接受并树立起人与大自然高度和谐的马克思主义生态伦理观,把是否有利于人类群体和个体的生存与发展,作为自身和他人行为善、恶的评判标准,并用以规范自己的行为”,“通过生态伦理道德教化和公民的主观道德评价,强化其内心信念,使热爱和保护环境成为公民的一种内心的自觉的活动[27]”。道德为法律的先导,普及环境道德应当成为普及环境法的基础。
四、和谐:现代环境法治的目标
法的价值取向因法的部门不同而有所差异,法治的目标也因法的部门不同而有所侧重。笔者认为现代环境法治的具体目标应当是和谐,但这种和谐并非仅是指人与人在环境问题上的和谐,而且还包括人与自然在环境问题上的和谐。通过法治促进人际以及人与自然的双重和谐是构建和谐社会的题中应有之意,也是环境法治应当追求的价值目标。“环境法以实现双重和谐的发展机制为最终关怀,和谐必然会成为整个环境法的主导精神[28]”。然而这种双重和谐却不能单纯只依靠法律实现,道德特别是环境伦理在其中也将起到重要的作用。“以追求人与自然、社会和谐为主题的生活方式也应当是生态伦理学在当代中国向人们传播的生活理念[29]”。环境伦理在中国的日益普及将加深民众对人与自然和谐的理解程度,从而进一步推进环境法治向纵深发展。从这个意义上说,现代环境法治的构建应当德法并举,将环境道德建设置于与环境法制建设同等重要的地位。

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[2] 曹刚.法治和德治的边界[J].玉溪师范学院学报,2004.(2).9.
[3] 高利红.环境资源法的伦理基础[A].环境资源法论丛(第一卷)[C],北京:法律出版社,2001.304.
[4] 李建华.法治社会中的伦理秩序[M],北京:中国社会科学出版社,2004.34.
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[7] 罗国杰.伦理学[M],北京:人民出版社,1989.11-12.
[8] 钱箭星、肖巍.环境的“法治”与“德治”[J].道德与文明,2001.(4).32-33.
[9] [美]庞德著、沈宗灵等译.通过法律的社会控制——法律的任务[M].北京:商务印书馆,1984.
[10] 李建华.法治社会中的伦理秩序[M],北京:中国社会科学出版社,2004.53.
[11] 张洪涛.德法并举的社会控制新论[J].成都理工大学学报(社会科学版),2006.(1).17.
[12] 王一多.道德建设的基本途径[J].哲学研究,1997.11.
[13] 赵万一.民法的伦理分析[M],北京:法律出版社,2003.5.
[14] 吕忠梅.环境法[M],北京:法律出版社,1997.85.