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江苏省连云港市人民政府


市政府关于印发连云港市规范性文件实施情况后评价办法的通知



各县、区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

　　《连云港市规范性文件实施情况后评价办法》已经市第十二届政府第35次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。









二○一○年十一月十九日

　　

　　

连云港市规范性文件实施情况后评价办法

　　

　　第一条 为做好我市规范性文件实施情况后评价工作，正确评价规范性文件执行效力，维护法制统一，根据国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》、《江苏省规范性文件制定和备案规定》（江苏省人民政府令第54号）等有关规定，制定本办法。

　　第二条 对以政府及其工作部门名义发布的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的，可以反复适用的规范性文件（以下简称规范性文件）进行实施情况后评价适用本办法。

　　规范性文件包括政府规范性文件和部门规范性文件。

　　第三条 本办法所称的规范性文件实施情况后评价（以下简称后评价）是指规范性文件颁布实施后，根据其制定目的及经济社会发展实际，按照本办法规定的程序对其制定质量、规定内容的合法性、合理性、可操作性及其实施效果、存在问题及其影响因素等进行全面跟踪调查、分析评价，并提出评价意见的制度。

　　第四条 后评价工作应当遵循合法公正、客观公开、及时高效的原则。

　　第五条 规范性文件的主要起草机关为后评价主体（以下简称后评价主体），负责开展后评价工作。职能已经调整的，由继续行使该职能的部门负责；有两个以上起草机关的，应当联合开展后评价工作。政府法制机构负责协调和指导工作。

　　其他有关部门应当按照各自职责，协助相关部门做好后评价工作。

　　第六条 规范性文件实施期间，有下列情形之一的，应当进行实施情况后评价：

　　（一）因经济社会发展和公共管理需要，需要对规范性文件实施效果进行后评价的；

　　（二）社会涉及面广、与人民群众利益相关的，需要对规范性文件实施效果进行后评价的；

　　（三）规范性文件时效期满，认为需要继续有效或者修订的；

　　（四）人大常委会认为需要进行后评价，人大代表议案、建议建议需要进行后评价的；

　　（五）政协提案、政协委员提案建议需要进行后评价的；

　　（六）司法机关建议需要进行后评价的；

　　（七）按照上级要求需要进行后评价的；

　　（八）其他公民、法人、组织提出较多意见，建议进行后评价的；

　　（九）政府法制机构认为有必要进行后评价的。

　　相关后评价主体应当在3个月内完成后评价工作，并提出书面后评价报告。

　　第七条 后评价工作可以采用文献研究、抽样检查、网络问卷调查、跟踪调查、实地调研、召开座谈会或者论证会、听证会、专家咨询、案卷评查、相关立法比较分析等多种方法进行。

　　第八条 后评价工作按下列程序进行：

　　（一）成立后评价工作小组。后评价主体组织相关人员成立后评价工作小组。后评价工作小组组成人员可以吸收高校、科研院所、其他社会专业人士和民众代表参加。有条件的后评价主体可以委托高校、科研院所或者其他社会专业机构开展后评价工作。

　　（二）制定后评价工作方案。明确后评价目的、后评价对象与内容、后评价标准、调查对象、后评价步骤与方法、相应保障等。

　　（三）开展调查研究。制定调查提纲，设计调查问卷，广泛收集规范性文件实施的信息，以及实施机关、管理对象和社会公众的意见和建议。

　　（四）形成后评价报告。对收集的有关资料进行综合分析研究，形成后评价报告。

　　第九条 后评价报告的主要内容

　　（一）合法性评价：规范性文件内容是否与现行实施的上位法及国家有关法律、法规、政策一致，法律责任与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度是否相当。

　　（二）合理性评价：规范性文件主要制度和各项管理措施是否必要、是否合理、是否可行，是否体现公平、公开原则和以人为本原则，是否符合现行法治的基本原则和基本精神。

（三）协调性评价：规范性文件相互之间是否存在冲突，规定的制度是否协调、衔接。

（四）操作性评价：是否具体可行，能否解决行政管理中的具体问题；规定的措施是否高效、便民，程序是否正当、简便易于操作。

（五）完善性评价：各项制度是否完备、配套制度是否健全。

　　（六）规范性评价：体例结构和文字表述等是否规范，逻辑结构是否严密，是否影响到文件的正确、有效实施。

　　（七）实施效果评价：文件实施的总体情况；文件是否得到普遍遵守和执行，是否实现预期目的；文件实施取得的社会效益和经济效益及文件贯彻执行的成本效益分析，社会各界反应情况；实施过程中存在的问题；社会公众评价和反应；修改或者废止建议。

　　第十条 后评价报告应当作为规范性文件继续有效、修改或者废止及完善配套制度和改进行政管理方式的重要依据。

　　第十一条 后评价主体提出后评价报告建议该政府规范性文件进行修改的，由后评价主体提出修改意见，经政府法制机构审查确认后，并根据规范性文件制定和备案规定，将文件修订草案报制定机关审查。

　　第十二条 后评价主体提出后评价报告建议废止该政府规范性文件的，由后评价主体按规定程序报政府法制机构确认后，提请政府予以废止并对外公布。

　　第十三条 后评价主体提出后评价报告建议修改、废止该部门规范性文件的，由后评价主体按规定程序报本部门法制机构确认后，提请部门予以修改、废止并对外公布。

　　第十四条 后评价工作列入当年度政府对后评价主体依法行政的目标考核，考核内容主要围绕是否按时开展规范性文件实施情况后评价工作、是否按照规范性文件实施情况后评价工作方案规定进行后评价并形成后评价报告，后评价组织工作是否完备等。

　　第十五条 规范性文件后评价主体未按照本办法规定进行后评价工作的，由政府法制机构告知改正；逾期不改正的，由政府法制机构提请政府予以通报；执行已经失效的规范性文件，并严重损害公民、法人和其他组织合法权益的，按照相关规定追究后评价主体主要负责人和直接责任人的责任。

　　第十六条 本办法自2010年11月20日起施行。















“商业贿赂”行为实难认定

作者：彭育波


“商业贿赂”行为是不正当竞争行为的一种，我国《反不正当竞争法》对于“商业贿赂”行为的规定为：“经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品，在帐外暗中给予对方单位或者个人回扣的，以行贿论处；对方单位或者个人在帐外暗中收受回扣的，以受贿论处。”国家工商行政管理局《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》第二条也将“商业贿赂”规定为：“经营者为销售或购买商品而采用财物或者其他手段贿赂对方单位或者个人的行为。”
综观《反不正当竞争法》与《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》，可以看出，法律对“商业贿赂”行为的规定过于原则，对如何具体认定商业贿赂行为缺乏明显的指向性，造成在实践中难以认定“商业贿赂”行为的窘态。

“商业贿赂”的发生主要是针对销售者而言的，具体说来是围绕在商品的生产者与商品的销售者之间发生的行为，故对于终端的消费者来说不会发生“商业贿赂”行为，但是消费者可能会为商品生产者与销售者之间发生的“商业贿赂”行为买单。

笔者认为，“商业贿赂”的发生主要分为两种情况，即主动行贿与主动索贿。

1、主动行贿。这种行为其实在实际交易中并不多见，但仍会不断发生。究其原因为，部分生产技术不过硬的生产者所生产的商品不如同类其它生产者以更为先进的技术所生产的商品，使该商品如通过公平的市场竞争，将不能赢利。故生产者为了将这部分次级商品卖出去，追求利益的最大化，而采取主动行贿的方式，借以达到与同类商品在同等销售条件优先销售并获利的目的。生产者主要行贿的对象为销售该种商品的采购或采购所在的单位，通常以现金或者实物方式贿赂采购或对方单位，使采购或对方单位在同等条件下优先购买或者推荐该生产者的商品，达到盈利的目的。

因为发生了行贿行为，故商品成本会有所增加，此时生产者不得不将商品单价予以提高，所以最终到达终端——消费者手中的商品价格要比实际商品价值高出许多，由消费者对生产者的行贿行为买单。在这种主动行贿过程中，生产者主要通过现金或实物行贿，并且多数是以帐外暗中方式进行。所谓帐外暗中，是指在未依法设立的反映其生产经营活动以及行政事业经费收支的财务帐上按照财务会计制度规定明确如实记载，包括不计入财务帐或者作假账。由于商业贿赂名目繁多，无帐可查或者账目虚假的现象众多，因此主动行贿后在行贿人在其账目的处理上颇费心思，有的另立账本，有的用只有自己看得懂的密码编写账本，有的直接将行贿的现金或实物价值计入生产成本，使行贿事实具有极大的隐蔽性，给相关部门查处带来相当大难度。

2、主动索贿。笔者曾以某生产单位销售人员身份接触过商品采购或对方单位，对这种主动索贿的行为比较了解，也确实深恶痛决。本人认为商业贿赂行为产生的根源是来自于销售者的私心与贪念，以及不正常的价值观。

在最初开始交易之时，作为生产者而言其实都是抱着公平竞争的心态进行，但是，当生产者进入到具体的销售环节后，不得不面对市场上存在的“潜规则”，即商业贿赂。于是生产者为了使自己的商品能够有比较有利的交易环境，而不得不在商场采购的明示或暗示下，向采购或者商场以实物或现金行贿，以达到自己营利的目的。如生产者欲将其新产品快速打入市场，便找到某商场采购要求销售该商品，并提出较高返点作为回报。此处所谓的返点，是指当销售者成功将某商品销售到一个数量等级后，生产者按照事前约定好的销售比例给予销售者的奖励，也可以说是提成。这时，采购或单位不仅要求很高的返点，而且还提出要给所谓的新品进场费、新品上架费、新品促销费、新品宣传费等，可能情况下还要求生产者提供一定数量的商品自己试用。这时生产者虽然觉得很不公平，但为了赢利，在违背真实意思表示的情况下给予采购诸多利益，即实际发生“商业贿赂”。但是就算给了这些利益，采购也可以随自己心情决定生产者的商品摆放地点，上架时间，此时若销售业绩不理想，生产者仍然是哑巴吃黄连——有苦说不出。

在实践中，除非是非常强势的生产者，一般的生产者都不敢得罪商场采购或者拒绝给与采购各种好处。笔者曾听一位商场采购对生产者说：“你卖东西，赚了钱，是该给我一点好处嘛。谁让你赚那么多钱，要不然我怎么过？”。当时笔者就对采购的这种思维逻辑感到很奇怪，其实生产者在将商品赊销给商场的时候，就已经和商场约定好了一个合适的销售价格，一般为进价的120%，商场只要按照这个价格销售，就可以在每件商品上至少获利20%，这个比例可以说完全能够给商场带来丰厚的利润，而采购也可以根据销售情况从这20%的利润中提成1‰-5‰。

举一个例子：如果一件商品进价为10元，商场可以以12元的价格卖出，从中获取2元利润，而如果该件商品成功销售10万件，生产者承诺返点5%，那么商场可以从销量中得到6万的返点。此时采购可以获得260-1300元的提成。姑且不说一个采购可以同时负责多件商品的销售以及有能维持其基本生活的薪水，他还可以平均每月至少从一件商品中额外收入260-1300元，足以改善生活。采购忘记了生产者盈利的同时，商场与采购也都在盈利的事实，其实他们是知道这些道理的，只是由于贪婪而变得有些肆无忌惮罢了。笔者曾在中秋节前夕，还听到过某生产厂家的销售人员提起某商场采购明示送他几盒价值不菲的月饼的事，当时真的感觉采购无法无天了。

采购要求生产者给予好处，不外乎就是现金或实物。此时生产者为了销售商品，不得以送给采购几千元的好处费或者等价实物，而这个好处费就实际算在了消费者身上，消费者因为这几千的好处费，可能会为每件商品多支付高于商品实际价值的金钱。

另外，作为销售主体的商场，也是挖空心思地想多从生产者处争取更多的好处，如前面提到的新品各种费用，更有甚者，还要求生产者支付商场的仓库翻新费，货品毁损费，物流费，过节费以及店庆费等。笔者在想，商场凭什么收取这些费用，难道仓库翻新，货物毁损是由于生产者的过错而应起的么？难道物流，过节以及店庆也是生产者将商品赊销给商场而必然发生的吗？更可笑的是很多商场竟然将这些不合理的收费项目写进商品采购合同中，使这些本来就不合理的要求成为了理所应当的合同条款。笔者认为这类主动索取的不当利益也是“商业贿赂”。

商业贿赂行贿者的目的是为了让自己的商品能够在同等条件下获得比较好的销售条件，行贿者的初衷是让受贿者多用心思在推广自己的商品上，但是由于商业贿赂已经成为了商品生产者与销售者之间的“潜规则”，甚至在合同中表现为理所应当的条款，故在生产者与销售者都默认了这种“潜规则”，且生产者为了销售商品也不愿意得罪采购或其所在的单位的前提下，使对商业贿赂的取证成为不可能完成的任务，从而更增加了认定商业行贿的难度。

因为利益的驱动，生产厂家很少有联合起来抵制“商业贿赂”的情况，最多是一两家小厂家经受不住各商场反复的强拿硬要，而将自己的商品下架。多数的厂家仍然是对采购以及商场各种要求予以配合，其心态是不想得罪人，免得自己的日子不好过。笔者曾建议某生产厂家采用摄像取证的方式将采购索贿的行为摄制下来，最终遭到反对，并被告知这样是不想继续做生意的想法。对于商场以各种名目收取的费用的行为，笔者也曾试图与有关行政执法部门交涉，但最终却以双方达成合意，法无明文规定为由拒绝解决。

可见，“商业贿赂”行为的认定在实践中并不是非常顺利，第一是因为行贿者为了自身利益不敢配合，第二是原因为国家对于这种贿赂行为一直没有具体的认定方式与标准，只是在《反不正当竞争法》第三条这样规定：工商行政管理机关是不正当竞争行为的主要监督管理机关，有权对商业贿赂行为做出处罚。工商行政管理机关有权对违反上述法律规定的经营者做出以下行政处罚：1、根据情节处以人民币一万至二十万的罚款；2、没收违法所得。这只是规定了处罚结果而没有规定认定方式与标准，在实际应用中具有太大的自由裁量，从而无法使行政执法部门做出正确的判定。行政执法部门基于法无明文规定为由推卸责任，不予执法。

第三，也是最重要的一个原因是，销售者均无法认识这种“商业贿赂”行为所带来后果的严重性，实际上消费者也不知道这其中的B门，或许可能认为多给几毛、几块钱不至于穷死，但是反过来想，每个消费者在每一件商品上多给几毛、几块钱是什么概念，因此变富有的人是哪些。笔者认为对于这种破坏市场公平竞争风气的行为应该坚决杜绝，严厉查处。

在“商业贿赂”行为认定问题上，虽然已有诸多学者提出许多建议或意见，但是归根到底来讲，因缺乏经营者强有力的支持，使看似合理与完善的建议缺乏实际可操作性，故笔者认为，要将“商业贿赂”认定的问题予以完善，还需要众多经营者的积极参与，并加强自身的约束力。只有在各深受其害的销售者之通力配合下，集思广益，商业贿赂的立法不足才能逐渐改善。